DOKTORSKA DISERTACIJA. Analiza stroškovne učinkovitosti investicij v cestno infrastrukturo v Sloveniji

Transcription

1 UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA MARIBOR DOKTORSKA DISERTACIJA Analiza stroškovne učinkovitosti investicij v cestno infrastrukturo v Sloveniji Ptuj, Kandidat: Dejan Makovšek

2 UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA MARIBOR DOKTORSKA DISERTACIJA Analiza stroškovne učinkovitosti investicij v cestno infrastrukturo v Sloveniji Kandidat: Dejan Makovšek Mentor: prof. dr. Klavdij Logožar, EPF Maribor Somentor: prof. dr. Polona Tominc, EPF Maribor Ptuj, UDK: (043.3): :625.7/.8(497.4)

3 VSEBINA: 1 OPREDELITEV PROBLEMA 10 2 CILJI DOKTORSKE DISERTACIJE Teze doktorske disertacije Pričakovani izvirni znanstveni prispevki 15 3 PREDPOSTAVKE IN MOREBITNE OMEJITVE 15 4 PREDVIDENE METODE RAZISKOVANJA 16 5 TERMINOLOGIJA - OCENJEVANJE INVESTICIJ IN POVEZANI IZRAZI 19 6 UČINKOVITOST OCENJEVANJA INVESTICIJ V CESTNO INFRASTRUKTURO Dosedanje raziskave učinkovitosti ocenjevanja investicij v prometno infrastrukturo Pregled pristopa Flyvbjerg in sodelavci Odeck Berechman in Wu Vzroki podcenjevanja stroškov in precenjevanja koristi v investicijah v javno infrastrukturo Flyvbjerg in sodelavci ter Flyvbjerg in COWI Mott MacDonald Booz Allen Hamilton Do sedaj predlagane rešitve problema podcenjevanja stroškov in precenjevanja koristi Flyvbjerg in sodelavci Lichtenberg Odeck Booz Allen Hamilton Mott MacDonald Berechman in Wu Nekatere ugotovitve pregleda literature Ugotovitve o obsegu prekoračitev stroškov pri gradnji cestne infrastrukture Ugotovitve o metodološki konsistentnosti obravnavanih raziskav Ugotovitve o vzrokih prekoračitev stroškov Ugotovitve v zvezi s predlaganimi rešitvami 69 7 TEHNIKA OCENJEVANJA INVESTICIJ V JAVNO INFRASTRUKTURO 75 i

4 7.1 Metode ocenjevanja stroškov in dobra praksa Metode ocenjevanja stroškov v svetu in Sloveniji 79 8 INVESTICIJE V JAVNO INFRASTRUKTURO V SLOVENIJI Primer slovenskega avtocestnega programa Institucionalna ureditev izvajanja investicij v cestno infrastrukturo Dosedanje analize učinkovitosti investicij v cestno infrastrukturo v Sloveniji Analiza uspešnosti izvajanja NPIA Stroški graditve avtocest v Sloveniji Statistična analiza reprezentativnega vzorca investicij v slovensko cestno infrastrukturo Izbor ustreznih podatkov ocenjenih in dejanskih stroškov Izbor ustreznega indeksa cen Podatki Statistična analiza Razlage rezultatov statistične analize Administrativna sposobnost in drugi dejavniki Gibanje ravni cen Postopek ocenjevanja stroškov Povzetek morebitnih razlag rezultatov statistične analize in pričakovanaj gibanja prekoračitev KOMPARATIVNA ANALIZA PREKORAČITEV STROŠKOV INVESTICIJ V JAVNO INFRASTRUKTURO V SLOVENIJI IN SVETU ZAKLJUČEK Povzetek pomembnejših ugotovitev Interpretacija ugotovitev Prekoračitve stroškov in stroškovna učinkovitost Priporočila VIRI IN LITERATURA 135 ii

5 Kazalo slik: Slika 1. Ilustracija izbranih elementov izvedbe javne infrastrukture Slika 2. Eskalacija stroškov v projektih prometne infrastrukture...29 Slika 3. Časovna razporeditev 111 projektov in prekoračitev: Slika 4. Eskalacija stroškov v projektih cestne infrastrukture...32 Slika 5. Porazdelitev prekoračitev stroškov za ceste in avtoceste...38 Slika 6. Porazdelitev prekoračitev stroškov za mostove in tunele...38 Slika 7. Potreben popravek (pribitek), s katerim zagotovimo, da je verjetnost večjih stroškov manj kot X Slika 8. Ilustracija pristopa v prvi simulaciji...64 Slika 9. Ilustracija pristopa v drugi simulaciji...65 Slika 10. Natančnost ocenjevanja stroškov v ciklusu priprave projekta Slika 11. Letno nihanje ravni cen in razpoložljivi indeksi cen za obdobje Slika 12. Prekoračitev stroškov celotnega projekta v vzorcu I; % (n=20) Slika 13. Prekoračitev stroškov vzorca II; % (n=36) Slika 14. Prekoračitev stroškov celotnih projektov (FCP), glede na ocenjeni začetek gradnje, v vzorcu I Slika 15. Prekoračitev stroškov gradnje (CP), glede na ocenjeni začetek gradnje, v vzorcu I Slika 16. Prekoračitev stroškov izdelave projektne dokumentacije (PP), glede na ocenjeni začetek gradnje, v vzorcu I Slika 17. Prekoračitev stroškov gradnje (LP), glede na ocenjeni začetek gradnje, v vzorcu I Slika 18. Velikost projektov (logaritmična lestvica), glede na ocenjene stroške projektov, v vzorcu II skozi čas Slika 19. Razsevni diagram prekoračitev stroškov gradnje (CP - vzorec II) in pribitka za nepredvidena dela Slika 20. Aktivnost gradbenega sektorja z in brez NPIA Slika 21. Aktivnost gradbenega sektorja in izdatki za NPIA Slika 22. Letne povprečne prekoračitve stroškov gradnje (vzorec II) in standardizirana raven cen iii

6 Kazalo tabel: Tabela 1. Prekoračitve stroškov po geografskih območjih iz vzorca 258 projektov: Tabela 2. Prekoračitev stroškov 620 cestnih projetktov na Norveškem po velikostnih razredih: Tabela 3. Rezultati regresijskega modela J. Odecka...35 Tabela 4. Prekoračitev stroškov po tipu infrastrukture v VIHP: Tabela 5. Opisna statistika analize vzorca VIHP po tipu projektov...37 Tabela 6. Prekoračitev rokov in stroškov v izbranih projektih v Veliki Britaniji v obdobju Tabela 7. Priporočeni popravki za napako pretiranega optimizma za različne tipe infrastrukture Tabela 8. Ocene pričakovanih dejanskih stroškov različnih modelov za projekt vrednosti USD 1,2 mio...65 Tabela 9. Primerjava ocen COR v različnih velikostnih razredih Tabela 10. Metode obvladovanja tveganj v EU in diskontne stopnje: Tabela 11. Izbrane značilnosti vzorčenih podatkov Tabela 12. Izbrana opisna statistika vzorca I Tabela 13. Izbrana opisna statistika vzorca II Tabela 14. Izbrana opisna statistika rezerve za nepredvidena dela v vzorcu II Tabela 15. Opisna statistika podzvorcev CP, glede na raven izdelave dokumentacije Tabela 16. Primerjava opisnih statistik za spremenljivke iz vzorcev I, II in Flyvbjerga et. al iv

7 Kazalo prilog: Priloga 1. Seznam intervjuvancev....1 Priloga 2. Ali so diskontne stopnje med ostalimi državami na območju EU in novimi članicami EU-8 različne Priloga 3. Projekti v vzorcu I... 3 Priloga 4. Projekti v vzorcu II Priloga 5. Iz vzorcev I in II izključeni sofinancirani projekti... 6 Priloga 6: Regresijska analiza prekoračitev stroškov po stroškovnih kategorijah Priloga 7. Regresijska analiza ali se prekoračitev stroškov LP spreminja skozi čas... 8 Priloga 8. Regresijska analiza ali se velikost projektov v vzorcu I skozi čas spreminja... 9 Priloga 9. T-test in Mann-Whitney test (dva neodvisna vzorca): primerjava prekoračitve stroškov projektov pred letom 1999 in po njem (vzorec II) Priloga 10. Regresijska analiza: ali se velikost projektov skozi čas spreminja vzorec I Priloga 11. Regresijska analiza: ali se velikost projektov skozi čas spreminja vzorec II Priloga 12. Regresijska analiza: ali je prekoračitev stroškov povezana z velikostjo projektov vzorec I Priloga 13. Regresijska analiza: ali je prekoračitev stroškov povezana z velikostjo projektov vzorec II Priloga 14. Regresijska analiza: razmerje med pribitkom za nepredvidena dela in CP v vzorcu II Priloga 15. Stopnja izdelave projektne dokumentacije in prekoračitve stroškov gradnje (vzorec II) Priloga 16. Regresijska analiza izdatki za izvedbo NPIA in aktivnost gradbenega sektorja.. 18 Priloga 17. Regresijska analiza razmerje med stroškovno učinkovitostjo gradnje in ravnijo cen DDC (tekoče cene) Priloga 18. Testiranje statistične značilnosti razlik med vzorcem Flyvbjerga in sodelavcev in vzorcem I Priloga 19. Testiranje statistične značilnosti razlik med vzorcem Flyvbjerga in sodelavcev in vzorcem II Priloga 20. Mann-Whitney U-test: primerjava povprečij med vzorcem I in vzorcem Flyvbjerga in sodelavcev Priloga 21. Mann-Whitney U-test: primerjava povprečij med vzorcem II in vzorcem Flyvbjerga in sodelavcev Priloga 22: Seznam ključnih projektnih tveganj Priloga 23. Javno-zasebna partnerstva v gradnji javne infrastrukture Priloga 24. Cena javnega financiranja v

8 Success consists of going from failure to failure without loss of enthusiasm. Winston Churchil Bodite eden tistih, ki polepšujejo in napredujejo ta svet. Zarathustra Zahvaljujem se Jeleni, Gaji in Matiji za njihovo potrpežljivost in podporo pri mojem študiju. Zahvale gredo tudi mentorju in somentorici ter Štefanu Žemvi, Tomažu Košiču, Martinu Žitniku, Mirku Mikliču, Petru Černigoju, Boštjanu Kovaču, Nevenki Predalič, Mojmirju Mraku, Rastu Ovinu in Bentu Flyvbjergu. NAHAM KARTA, PRABUDHIP KARTA, MAHA PRABHUDIP KARTA HI KE VALAM. vi

9 Povzetek Investicije v prometno infrastrukturo so finančno izredno obsežne. Natančno ocenjevanje njihove vrednosti v postopku ocenjevanja investicij pa je pomembno tako iz vidika narodnogospodarske učinkovite alokacije sredstev kot tudi z vidika načrtovanja denarnih tokov. V svetu so raziskovalci že dokazali, da v najrazvitejših državah sveta prihaja do sistematičnih prekoračitev stroškov. Prekoračitev se pri tem izračunava kot razmerje med dejanskimi (realiziranimi) stroški in ocenjenimi stroški v trenutku odločitve za izvedbo projekta. V disertaciji se ukvarjamo s vprašanjem sistematičnih prekoračitev v primeru cestne infrastrukture v Sloveniji ter vzroki in njihovim obsegom glede na najrazvitejše države v svetu. Iz podatkov DARS nam je uspelo sestaviti dva vzorca projektov (vzorec I obsega 20 in vzorec II 36 projektov) z različnim obsegom zajetih stroškovnih kategorij. Zbrani podatki so reprezentativni za obdobje Analiza je pokazala občutne prekoračitve (30 % za vzorec I in 19 % za vzorec II), ki pa niso statistično značilno različne (višje ali nižje) od prekoračitev v gospodarsko najrazvitejših državah oziroma so primerljive. Znotraj vzorcev ugotavljamo padanje prekoračitev skozi čas. Glede na razpoložljive podatke, se kot najpomembnejši vzrok takšnega trenda ne kaže izboljšanje ocenjevanja ali vodenja investicij, ampak mehanizem ocenjevanja stroškov. Med drugimi pomembnejšimi ugotovitvami velja izpostaviti necelovitost in neučinkovitost trenutne prakse obvladovanja tveganj in njihovega ocenjevanja (pribitek za nepredvidena dela). Summary Investments in transport infrastructure are financially demanding. Accurate cost estimation in the investment appraisal procedure is important, both from the perspective of efficient resource allocation in the national economy as well as from the perspective of cashflow planning. Researchers have already prooven significant systematic cost overruns even in the most developed countries of the world. Cost overrun is normally calculated as ratio between actual costs and costs, estimated at the moment of the decision to build. This disertation deals with the question of systematic cost overruns in the case of the Slovene highway infrastructure, their causes and their scope, when compared to the economically most developed countries in the world. Using data from DARS we managed to create two project samples (sample I includes 20 and sample II 36 projects) which encompass a different set of project cost categories. The samples are representative for the period The analysis reveald substantial cost overruns (30 % for sample I and 19 % for sample II). These are, however, not statistically significantly different from cost overruns in the economically most developed countries. Within the samples a decrease in cost overruns over time is evident. Given the available data, the most important source of this trend is not, however, the improvement in investment appraisal or investment management techniques, but the mechanism of cost estimation. Among other important findings it is worth pointing out a nonholistic and inefficient practice of risk management and risk impact estimation (flat mark-up for unexpected works). vii

10 Seznam kratic: AASHTO AC BDP C Ca CAPM CBA Ce COR COWI CP DARS DDC DDV DIP DW EBRD EIB ESA FCP FHWA GBP HC HICP IMF IP JZP L La LCM Le LP LP ROAC NAO NOK The American Association Of State Highway and Transportation Officials Avtocesta Bruto družbeni proizvod Stroški gradnje projekta Dejanski stroški gradnje projekta Capital Asset Pricing Model Analiza stroškov in koristi ( Cost-Benefit Analysis ) Ocenjeni stroški gradnje projekta Cost Overrun Ratio COWI A.S. (zasebna družba s sedeženm na Danskem) Prekoračitev stroškov gradnje, izražena z razmerjem med vsoto dejanskih in ocenjenih stroškov Družba za avtoceste Republike Slovenije DDC inženiring svetovanje d.o.o. Davek na dodano vrednost Dokument identifikacije investicijskega projekta Durbin Watson (test) Evropska banka za obnovo in razvoj ( European bank for Reconstruction and Development ) Evropska investicijska banka European System of Accounts Prekoračitev stroškov celotnega projekta, izražena kot razmerje med vsotami dejanskih stroškov po posameznih tipih stroškov in ocenjenih stroškov po posameznih tipih stroškov projekta Federal Highway Administration Great Britain Pound Hitra cesta Harmonizirani indeks potrošniških cen ( Harmonized Index of Consummer Prices ) International Monetary Fund Investicijski program Javno-zasebno partnerstvo Stroški spremembe namembnosti in odkupa zemljišč Dejanski stroški odkupa in spremembe namembnosti Life Cycle Management Ocenjeni stroški odkupa in spremembe namembnosti Prekoračitev stroškov spremembe namembnosti in odkupa zemljišč, izražena z razmerjem med vsoto dejanskih in ocenjenih stroškov Letni plan razvoja in obnove avtocest Računsko sodišče v Veliki Britaniji ( National Audit Office ) Norveška krona viii

11 NPIA NPRA NPRJZI NRP O P Pa Pe PFI PGD PP PPC PSC QA QC RCF ReNPIA RS SD SOC STPR TJF USD VFM VIF VIHP YOE ZDARS ZGIGM ZJZP Nacionalni program izgradnje avtocest Norveški organ, pristojen za (državne) ceste ( Norwegian Public Road Administration ) Nacionalni program razvoja javne železniške infrastrukture Nacionalni razvojni program Drugi stroški projekta. Stroški projektne dokumentacije Dejanski stroški projektne dokumentacije projekta Ocenjeni stroški projektne dokumentacije Private Finance Initiative Projekt za gradbeno dovoljenje Prekoračitev stroškov izdelave projektne dokumentacije, izražena z razmerjem med vsoto dejanskih in ocenjenih stroškov Private Sector Comparator Public Sector Comparator Quality Assessment Quality Control Reference Class Forecasting Resolucija o Nacionalnem programu izgradnje avtocest Republika Slovenija Standardni odklon/deviacija Social Oportunity Cost Social Time Preference Rate Tradicionalno javno financiranje United States Dollar Value for Money Faktor povečanja variance ( Variance Inflation Factor ). Vancouver Island Highway Project Year of Estimate Zakon o DARS Zbornica gradbeništva in industrije gradbenega materiala Zakon o javno-zasebnem partnerstvu ix

12 1 OPREDELITEV PROBLEMA Danes na splošno velja, da je trend javnih investicij (public investment) padajoč v večini industrijskih držav že od leta Dejansko se je v povprečju delež bruto naložb v osnovna sredstva 1 v EU 15 od takrat pa do danes zmanjšal iz 4 % BDP na 2 % BDP (Välilä, Mehrotra 2006). V kohezijskih državah se je v zadnjih 10-ih letih ta trend obrnil. Za Slovenijo je za leto 2003 (zadnji razpložljivi podatek SURS) skupni delež bruto naložb v osnovna sredstva znašal 4 odstotke BDP 2. Svetovna banka je v letu 2004 ocenila, da se potrebne investicije v javno infrastrukturo v naslednjih 15-ih letih v desetih novih članicah EU gibljejo okrog vrednosti 65 milijard EUR (Abaddie and Howcroft, 2005). Brez pretiravanja lahko sklepamo, da se znesek dejansko potrebnih investicij v javno infrastrukturo giblje še bistveno višje od ocen Svetovne banke, saj samo v Sloveniji in samo na področju železniške infrastrukture 3 ocenjujejo potrebne investicije v javno železniško infrastrukturo na 8884 milijonov EUR. Ne glede na različne trende v starih in novih članicah EU, je delež javnih izdatkov, ki jih posamezne države namenjajo za naložbe v javno infrastrukturo, občuten. Investicije v javno infrastrukturo so v večini primerov kapitalno intenzivne in za investitorja (državo) je bistvenega pomena, da doseže kar najboljše razmerje med stroški in koristmi pri posamezni investiciji. Bistven element za maksimiranje družbene blaginje v procesu izbora načrtovanih investicij predstavlja finančno in ekonomsko vrednotenje le-teh. Poleg klasične finančne analize in analize stroškov in koristi (CBA cost benefit analysis ) pa je v bližnji zgodovini postalo pomembno tudi vprašanje oblike financiranja investicij (širitev javno-zasebnih partnerstev), kar je pomen ocenjevanja investicij razširilo z dodatno dimenzijo. Finančna in ekonomska analiza, s pomočjo katerih ocenjujemo investicije, temeljita na obsežni teoretski podlagi klasične finančne ekonomike ter ekonomike blaginje, kjer veliko relativno bistvenih vprašanj, kot je npr. primerna višina diskontne stopnje v javnem sektorju (glej npr. Spackman 2006) oz. cena financiranja z javnim kapitalom ni ustrezno razrešena. Izziv maksimiranju družbene blaginje pri investicijah v javno infrastrukturo se poleg teoretičnih problemov nahaja še v praktični implementaciji procesa ocenjevanja in investicij samih, kjer je mogoče izpostaviti predvsem vpliv različnih interesnih skupin (politiki, gradbena podjetja, drugi lobiji) 4. 1 Bruto naložbe v osnovna sredstva ( gross fixed capital formation ) so širši pojem od investicij v javno infrastrukturo, ki tvorijo velik del omenjene kategorije. 2 Navesti je potrebno, da ta kazalec v manjši meri prikazuje tudi objekte, ki ne predstavljajo produktivne javne infrastrukture, kot so na primer rekreacijski objekti. 3 Resolucija o nacionalnih razvojnih projektih za obdobje (SVLR 2008). 4 V Sloveniji iz preteklosti avtocestnega programa verjetno najbolj izstopa primer predora Podmilj. V obrazložitvi sklepa št / , z dne , s katerim je ugodila zahtevku za revizijo ponudnika, je Državna revizijska komisija zapisala, da je naročnik s svojim ravnanjem dopustil možnost 10

13 Osnovna predpostavka ocenjevanja investicij, s katero želimo doseči pareto učinkovito alokacijo javnih sredstev oziroma izbor projektov je, da so izdatki in prejemki v finančni analizi oziroma stroški in koristi v ekonomski analizi čim bolj pravilno ocenjeni. Če se omejimo na finančno analizo, to pomeni, da je potrebno izdelati sorazmerno z velikostjo projekta zadostno natančno napoved denarnega toka. Ta napoved izhaja iz projektantskega predračuna (izdatki za gradnjo, odkupe zemljišč, itd.) na strani izdatkov in napovedi rabe (v primeru ceste npr. gostota prometa, v primeru čistilne naprave npr. število priključenih gospodinjstev, itd.) infrastrukture na strani prejemkov. Predračuni in napovedi seveda ne morejo biti stoodstotno natančni, saj je razumno pričakovati napake, kjer so omenjene kategorije v posameznih projektih podcenjene oziroma precenjene. V kolikor te napake niso sistematično povezane v pozitivno ali negativno smer, potem na splošno ne moremo pričakovati, da bi imele bistven vpliv v smislu zagotavljanja pareto učinkovite selekcije projektov. To pa je bilo do nedavnega tudi v gradbeni in projektantski praksi privzeto prepričanje. V skladu z mednarodno sprejetim pristopom se odstopanje od ocenjenih stroškov označuje kot cost escalation oz. cost overrun. Dejanski stroški projekta so definirani kot dejanski stroški izgradnje v trenutku njegovega zaključka. Ocenjeni stroški pa označujejo predvidene stroške projekta v trenutku odločitve za izgradnjo projekta. Po več neuspešnih predhodnih poskusih (Hall 1980, Fouracre et al. 1990, Kain 1990, Pickrell 1990, Walmsley & Pickett 1992, Szyliowicz & Goetz 1995, Skamris & Flyvbjerg 1997, Bruzelius et al. 1998, Nijkamp & Ubbels 1999, Richmond 2001, Merewitz 1973a, b) je odklon od te predpostavke nakazovalo več študij (npr. Mott MacDonald 2002; Flyvbjerg et al. 2002, 2003, 2005). Zadnji omenjeni skupini raziskovalcev je uspelo zbrati vzorec 258 projektov iz 20 držav po svetu - investicij v prometno infrastrukturo, kjer so pokazali, da so napake podcenjevanja izdatkov in precenjevanja prejemkov z visoko statistično značilnostjo sistematične, velike ter da je problem globalne narave. Velika Britanija ta pojav že upošteva v procesu ocenjevanja investicij (DfT 2004), podoben predlog pa v svojih smernicah pripravlja tudi Evropska komisija (Odgaard et al. 2005) za vse članice EU. Posledice sistematičnega podcenjevanja izdatkov in precenjevanja prejemkov so dvoplastne. Prvič, na družbeni ravni pri izboru projektov ne prihaja do maksimiranja družbene blaginje, saj ta ni pareto učinkovit. Izbrani so projekti, ki imajo slabša razmerja med prejemki in izdatki zamenjave ponudbe (oziroma dela ponudbe), kar je v nasprotju z določilom 30. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 24/97; v nadaljevanju: ZJN). Ker je bil postopek v tem smislu voden netransparentno, je Državna revizijska komisija razveljavila izpodbijano odločitev naročnika o oddaji javnega naročila Državna revizijska komisija je v revizijskem postopku namreč ugotovila, da sta bili v vlagateljevi ponudbi zapisani dve različni ponudbeni ceni, upoštevana ponudbena cena pa ni bila predstavljena na javnem odpiranju ponudb. Vlagateljeva ponudba, kot je bila predstavljena ponudniku in Državni revizijski komisiji, je odstopala od ponudbe na javnem odpiranju ponudb v delu, ki se neposredno veže na sporno vlagateljevo ponudbeno ceno (disketa z zapisom ponudbenega predračuna), saj se je v revizijskem postopku in v postopku pregledovanja in ocenjevanja v ponudbi vlagatelja pojavila druga disketa, kot pa je bila priložena originalni ponudbi. 11

14 od tistih, ki niso bili izbrani. Posledično so napačni tudi izidi ekonomske analize, saj ta temelji na finančni analizi. Drugič, na ravni (državnega) organa, ki izvaja investicijo in posledično na ravni finančnega ministrstva, prihaja do neoptimalnega načrtovanja financiranja, saj napovedi izhajajo iz podcenjenih izdatkov projektov in precenjenih koristi. 2 Cilji doktorske disertacije Osnovno vprašanje v tej disertaciji bo zadevalo ugotavljanje, ali obstajajo razlike v natančnosti ocenjevanja predvidenih stroškov pri gradnji javne infrastrukture med Slovenijo in gospodarsko najbolj razvitimi državami. Poleg iskanja odgovora na to vprašanje bomo v disertaciji iskali tudi argumente, s pomočjo katerih je mogoče ugotovitve v primeru Slovenije prenesti na druge podobne države oziroma države, ki so postale članice EU skupaj s Slovenijo (nove države članice New Member States ) Izpostaviti je potrebno, da je tukaj primarnega pomena analiza podcenjevanja stroškov pri izboru različnih variant investicij in ne sama prekoračitev stroškov izvajanja investicij. V državi, kjer so mehanizmi kasnejšega vodenja investicij bolj dodelani, so lahko morebitne eskalacije stroškov investicij sicer manjše, ampak to še vedno ne rešuje izvornega problema izbora napačnih investicij, do katerega pride v trenutku odločitve o izgradnji. V skladu z zgoraj navedenim trenutne izkušnje kažejo, da je tudi v gospodarsko in institucionalno najbolj razvitih državah z dolgo demokratično tradicijo in zrelimi inštitucijami veliko priložnosti za bistveno izboljšanje na področju ocenjevanja investicij v javno infrastrukturo. Vprašanje, ki se postavlja, je, kakšne so možnosti za izboljšanje v gospodarsko manj razvitih državah z manj zrelimi inštitucijami 5. Kakšni so problemi, vzroki in rešitve - kakšni so odkloni v podcenjevanju stroškov in precenjevanju koristi v gospodarsko manj razvitih državah glede na gospodarsko najbolj razvite države? Primerjava podcenjevanja stroškov med različnimi skupinami držav po geografski lokaciji (Severna Amerika, Evropa, Japonska in 10 držav v razvoju) je pokazala statistično značilno razlike na kumulativni ravni (primerjava vseh projektov). Avtorji (Flyvbjerg et. al 2003, 81) pojasnjujejo, da gre takšen rezultat pripisati predvsem 16 projektom železniške infrastrukture iz 10 držav v razvoju in Japonske, ki v vzorcu s posebno visoko povprečno prekoračitvijo predstavljajo odklon (64,6 %). V primerjavi posameznih podskupin projektov (ceste, mostovi 5 Kot primer lahko navedemo infrastrukturo za ocenjevanje investicij v Veliki Britaniji in Sloveniji. Izhodiščni dokument v Veliki Britaniji je Zelena knjiga - Green book (HM Treasury 2003b), ki obsega 54 strani s številnimi povezavami na različne usmeritve in priročnike. Ta dokument je tudi bistveno bolj podroben od smernic EK za ocenjevanje investicij (DG Regio 2002, 2008), katerega uporabo priporoča Mzp. Poleg navedenih smernic je formalno izhodiščni dokument v Sloveniji Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ (Ur.l. RS, št. 60/2006), ki na splošno opredeljuje osnovno dokumentacijo in vidike ocenjevanja investicij. 12

15 in druge) rezultati niso statistično značilni. Rezultati tega dela raziskave po naši oceni torej niso zadostno robustni, ker je skupina gospodarsko manj razvitih držav v vzorcu s skupaj 258 projekti zastopana le s 16 železniškimi projekti. Čeprav je vzorec projektov na kumulativni ravni glede na težavnost področja oziroma omejenost dostopa do podatkov relativno velik, pa še vedno ni zadosten za pridobitev statistično značilnih rezultatov na ravni posamezne države. Če so torej v navedenem kontekstu odkloni med gospodarsko manj razvitimi in gospodarsko najbolj razvitimi državami občutni, potem je to potrebno upoštevati tudi pri rešitvah, ki so namenjene obvladovanju navedenih težav. Celovita obravnava vseh področij javnih investicij (obramba, vodna infrastruktura, železniška infrastruktura, cestna infrastruktura, idr.) bistveno presega obseg ene disertacije. Kljub temu menimo, da je mogoče v iskanju odgovora na ta vprašanja podati bistven prispevek s primerjavo reprezentativnega vzorca področja prometne infrastrukture v gospodarsko manj razvitih državah z vzorcem enakega področja gospodarsko najbolj razvitih držav B. Flyvbjerga in sodelavcev. Vzorec projektov v gospodarsko manj razvitih državah bomo poskušali izgraditi s pridobitvijo čim več projektov prometne infrastrukture v teh državah, pri čemer bo zaradi dostopnosti podatkov osnovo predstavljal vzorec investicij v javno cestno infrastrukturo v Sloveniji oziroma izbrane investicije avtocestnega programa RS. Razlog za izbiro tega področja je povezan z razpoložljivostjo podatkov. Glede na izkušnje na začetku omenjenih avtorjev pri zbiranju podatkov o projektih je razumno pričakovati, da je populacija projektov prometne infrastrukture izmed različnih področij javne infrastrukture največja (število zbranih podatkov za cestne projekte je bistveno večje od ostalih področij). Ne samo v Sloveniji, pač pa tudi v drugih gospodarsko manj razvitih državah je tako pričakovati, da so inštitucije, ki so investicije ocenjevale in implementirale v prometno (cestno) infrastrukturo, zbrale tudi največ izkušenj. Temu primerna je pričakovana količina, kvaliteta in razpoložljivost podatkov za analizo. V kolikor bomo uspeli pridobiti podatke tudi za ostalo javno infrastrukturo, bomo smiselno v analizi upoštevali tudi te podatke. V času nastanka te dispozicije Slovenija zaključuje svoj avtocestni program, ki ga je začela graditi leta 1994, za katerega so bile značilne zamude in prekoračitve stroškov, kar je navedeno tudi v Resoluciji o Nacionalnem programu izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji (Ur. l. 50/2004) ReNPIA, vendar se podrobneje s tem problemom na tak način kot omenjena raziskava danskih raziskovalcev ni ukvarjala nobena raziskava niti niso bili zbrani in obdelani podatki, ki bi to omogočali. Takšne raziskave nismo zasledili tudi v primeru drugih gospodarsko manj razvitih držav. Na koncu tega poglavja lahko cilje predlagane disertacije izrazimo tudi z njeno uporabno vrednostjo: - ugotovitve komparativne analize bodo neposredno relevantne za pripravo bodočih smernic Evropske komisije za pripravo investicijske dokumentacije oziroma ocenjevanje investicij, 13

16 - ugotovitve bodo neposredno relevantne za proces ocenjevanja investicij v javno cestno infrastrukturo v Sloveniji. - v Sloveniji je v pripravi nov investicijski ciklus v železniško infrastrukturo z ocenjeno vrednostjo 8884 milijonov EUR. Glede na izsledke poročil, pripravljenih za EK (Ecorys 2006; Schuurman & Makovšek 2006) izhaja, da so izkušnje in danosti izvajanja velikih projektov v železniško infrastrukturo bistveno bolj omejene kot na področju cestne infrastrukture. Teža ugotovitev analize v disertaciji bi lahko pokazala nujno potrebo po izvedbi podobne analize na področju železniške infrastrukture. 2.1 Teze doktorske disertacije V povezavi z opisom ciljev se teze doktorske disertacije glasijo: T 1 : Sistematične eskalacije stroškov v investicijah v javno infrastrukturo oziroma podcenjevanje stroškov v ocenjevanju investicij v javno infrastrukturo so v Sloveniji večje kot v gospodarsko najbolj razvitih državah. Za potrditev teze bi morala statistična analiza vzorca investicij v cestno infrastrukturo v Sloveniji pokazati večje podcenjevanje stroškov pri investicijah v cestno infrastrukturo kot v primeru bolj razvitih držav. Populacijo projektov za Slovenijo pri tem zastopa vzorec projektov investicij v avtocestno infrastrukturo DARS (predvidoma 55 projektov), populacijo gospodarsko najbolj razvitih držav pa zastopa vzorec B. Flyvbjerga in sodelavcev (167 projektov) 6. T 2 : Tehnike ocenjevanja investicij in obvladovanja tveganj so v Sloveniji in drugih novih državah članicah, ki so se hkrati s Slovenijo pridružile EU, v povprečju manj razvite kot v gospodarsko najbolj razvitih državah. Orodja in resursi za ocenjevanje investicij in obvladovanje tveganj, ki so danes na razpolago posameznim državam, ki jih niso v stanju razviti same, ne odstopajo bistveno od tistih, s katerimi razpolagajo gospodarsko najbolj razvite države. Nekaj od teh praktično zastonj na svojih domačih straneh daje na razpolago Svetovna banka. V EU pa so na razpolago tudi mehanizmi finančne pomoči za krepitev sposobnosti na tem področju. Kljub temu je mogoče, da se te ne aplicirajo v takšnem obsegu, kot je to primer v gospodarsko najbolj razvitih državah. T 3 : Sistematične eskalacije stroškov v Sloveniji se s časom zmanjšujejo. Potrditev hipoteze lahko sledi iz statistične analize obravnavanega vzorca projektov, če se izkaže, da so bile eskalacije pri starejših projektih večje kot pri novejših (trend). Takšna 6 Vzorec 167 projektov pokriva države Severne Amerike (ZDA) ter države iz nabora EU

17 ugotovitev bi bila v nasprotju z ugotovitvijo za razvite države (Flyvbjerg et. al 2002, 2003, 2005). Skušali bomo torej oceniti, ali je pridobivanje izkušenj pri gradnji cestne infrastrukture v Sloveniji povezano z manjšim podcenjevanjem stroškov skozi čas. 2.2 Pričakovani izvirni znanstveni prispevki Med izvirnimi znanstvenimi prispevki pričakujemo sledeče: - pokazali bomo mednarodno primerljiv parameter podcenjevanja stroškov pri investicijah v cestno infrastrukturo v Sloveniji. Poiskati pa bomo poskušali tudi argumente, s pmočjo katerih je posredno mogoče ugotovitve v primeru Slovenije aplicirati tudi na druge podobne države, ki so skupaj s Slovenijo istočasno pristopile k EU. S tem bi pomembno prispevali k trenutno še odprtemu vprašanju, ali je v primeru gospodarsko manj razvitih držav (kar ne vključuje držav v razvoju) razvidna višja raven podcenjevanja stroškov in visokih tveganj pri izvajanju investicij kot pri gospodarsko najbolj razvitih državah. - prispevali bomo k razpoznavanju dejavnikov, ki pojasnjujejo eskalacijo stroškov. Konkretno bomo preverili, ali je mogoče morebitne razlike v (kvaliteti) tehniki ocenjevanja med manj razvitimi državami (primer Slovenije) in gospodarsko bolj razvitimi državami povezati z morebitnimi razlikami v eskalaciji stroškov investicij med njimi. 3 Predpostavke in morebitne omejitve Temeljna predpostavka, ki si jo ta raziskava deli z drugimi analitičnimi raziskovalnimi deli, je predpostavka induktivnega sklepanja, imenovana ceteris paribus. Ta predpostavka nam omogoča, da se pri razlagi relacij med določenimi pojavi omejimo zgolj na opazovane pojave, medtem ko za vse ostale dejavnike, ki bi lahko vplivali na odnos med preučevanimi pojavi, predpostavimo, da je njihov prispevek k pojasnjevanju relacij fiksen (nevariabilen) in zato ne prispeva k pojasnjevanju relacij med preučevanimi pojavi skozi čas ali presek. Splošne predpostavke v zvezi s stroškovno učinkovitostjo oziroma podcenjevanjem stroškov v ocenjevanju investicij: - avtocestni program v Sloveniji, ki se je začel leta 1994, predstavlja do sedaj najobsežnejši ciklus investicij v javno infrastrukturo. Posledično sklepamo, da so inštitucije, ki so projekte izvajale, v povprečju bolj izkušene od drugih inštitucij v Sloveniji, ki so infrastrukturne projekte izvajale na drugih področjih. Na splošno zato predpostavljamo, da je analiza reprezentativnega vzorca investicij v cestno infrastrukturo najbolj konzervativni pristop k ugotavljanju učinkovitosti izvajanja infrastrukturnih projektov v Sloveniji. 15

18 - v kolikor je bila tudi v drugih gospodarsko manj razvitih državah izvajana ista ekspanzija cestne infrastrukture, predpostavljamo, da zgoraj navedena predpostavka velja tudi v primeru ostalih gospodarsko manj razvitih državah. - predpostavljamo, da so podatki o investicijah, ki so nam dostopni, verodostojni. - predpostavljamo, da je Slovenija reprezentativno podobna v stroškovni učinkovitosti izvajanja investicij v cestno infrastrukturo drugim podobnim državam, ki so istočasno postale članice EU oziroma da so pogoji ocenjevanja in izvajanja investicij najmanj tako dobri kot v drugih prej omenjenih državah. Omejitve raziskave so sledeče: - največjo omejitev predstavlja dostop do razpoložljivih podatkov o realiziranih vrednostih investicij. Ti podatki so običajno dostopni le pri investitorjih. 4 Predvidene metode raziskovanja Preučujemo en segment narodnogospodarske panoge, kar opredeljuje večji del raziskave kot mikroekonomsko in makroekonomsko raziskavo. Najzahtevnejši del raziskave predstavlja izgraditev vzorca podatkov o investicijah v prometno (cestno) infrastrukturo v Sloveniji. V prvem delu naloge povzemamo temeljne ugotovitve nekaterih del s področja preučevanja vzrokov podcenjevanja stroškov in precenjevanja koristi pri izvajanju investicij v javno infrastrukturo. Izhodišče predstavlja več raziskav B. Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003, 2004, 2005) in poročilo o vzrokih prekoračitev ocenjenih stroškov v investicijah v infrastrukturo v Veliki Britaniji (Mott MacDonald 2002). Raziskave Flyvbjerga in sodelavcev se osredotočajo predvsem na vzroke podcenjevanja stroškov, medtem ko raziskava revizijskosvetovalne hiše Mott MacDonald za britansko Ministrstvo za finance ugotavlja tudi pomen metodologije obvladovanja tveganj oziroma ne samo vzroke za prekoračitve ex ante začetka izvajanja projekta, ampak tudi ex post. V drugem delu naloge preučujemo tehniko pristopa k ocenjevanju investicij v Sloveniji v obdobju vzorca zbranih projektov. V tem kontekstu na kratko analiziramo trenutno prakso ocenjevanja investicij na področju cestne infrastrukture v primerjavi z dobro prakso v svetu, kjer izhajamo iz priročnika AASHTO (2009), pa tudi večletnega raziskovalnega programa HEATCO - Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment (Odgaard et al. 2005), katerega cilj je bil vzpostaviti standarde za ocenjevanje investicij na ravni EU ob upoštevanju trenutne ravni znanosti na posameznih relevantnih področjih (izbor primerne diskontne stopnje, vrednotenje nedenarnih učinkov, kazalci merjenja uspešnosti, itd.). Posebno pozornost bomo posvetili določanju primerne diskontne stopnje in obravnave tveganja pri tradicionalno javno financiranih projektih. V drugem delu naloge prav tako preučujemo, ali med skupino držav EU 15 in državami, ki so se skupaj s Slovenijo istočasno pridružile EU, obstajajo razlike v obsegu oziroma vsebini 16

19 metod za ocenjevanje investicij. HEATCO namreč vsebuje obsežne vprašalnike za države EU 25, ki relativno podrobno opisujejo obseg in vsebino ocenjevanja investicij v posameznih državah (uporaba sistematičnega obvladovanja tveganj, višina diskontne stopnje, itd.) V tretjem delu preučujemo področje investicij v javno infrastrukturo v Sloveniji. V tem kontekstu obravnavamo primer slovenskega avtocestnega programa, analiziramo institucionalno ureditev izvajanja investicij v cestno infrastrukturo (Vlada = > Ministrstvo za promet = > DARS) in dosedaj izvedene raziskave na temo učinkovitosti investicij v cestno infrastrukturo v Sloveniji. Izvesti nameravamo tudi intervjuje z izbranimi osebami z Ministrstva za finance RS, DARS in nekaterimi osebami, ki so sodelovale v strokovnih komisijah za presojo kvalitete investicijskih programov, da bi pridobili bolj plastičen vpogled v praktične okoliščine ocenjevanja investicij in njihovega izvajanja v Sloveniji. V četrtem delu s klasičnimi statističnimi metodami ocenjujemo sistematične povezave. Ker statistično analizo prekoračitve stroškov na reprezentativnem vzorcu izbranih investicij v avtocestno infrastrukturo izvajamo za daljše obdobje, je raziskava po svoji naravi tudi dinamična. Sama statistična analiza ima dva elementa. V prvem koraku moramo za Slovenijo najprej ugotoviti, ali do sistematičnega podcenjevanja stroškov sploh prihaja. V drugem koraku pa bi bila izvedena analiza, ali obstaja razlika v povprečnem odstotku presežka med ocenjenimi in dejanskimi stroški med Slovenijo in razvitimi državami. V primeru Slovenije analiza zadeva predvidoma 55 izbranih investicij v okviru avtocestnega programa, ki so bile začete po in predane v promet do To obdobje je bilo izbrano iz metodoloških razlogov. DARS je v tem obdobju večkrat zamenjal svoj operacijski sistem (VAX, Unisys, MS Navision) s čimer se je posredno spreminjal tudi način obdelave podatkov. Za odseke, ki so bili tako začeti in predani v uporabo pred , ni razpoložljivih podatkov v takšni obliki, da bi jih lahko metodološko uskladili z investicijami v kasnejšem obdobju. Konec obravnavanega obdobja pa je povezan z dejstvom, da investicije s predajo odseka v promet v večini primerov še niso zaključene in da je potrebno izvesti vrednostno še dokaj obsežen del t.i. zaključnih del, ki vsebujejo postavljanje protihrupnih ograj ipd. Zgornji pristop bomo smiselno upoštevali tudi v primeru pridobitve podatkov o morebitnih investicijah iz drugih držav. V statistični analizi se pričakuje, da vzorec, izbran iz populacije, dobro odraža značilnosti populacije. To zahtevo je v mogoče zadovoljiti z naključnim vzorčenjem. Naključno vzorčenje z visoko verjetnostjo omogoča izravnavo različnih vplivov, na katere ni mogoče vplivati. Vzorec je poleg tega potrebno zasnovati tako, da so morebitne podskupine v vzorcu zastopane tako pogosto kot v osnovni populaciji. Pri proučevanju pojavov v človeški družbi pa pogosto ni mogoče zadovoljiti takšnih laboratorijskih pogojev. Ta raziskava bo, tako kot že omenjene 17

20 raziskave Flyvbjerga et al. in drugih omenjenih avtorjev, temeljila na vzorcu, ki je rezultat razpoložljivosti podatkov. V smislu reprezentativnosti, pričakovani vzorec investicij v avtocestno infrastrukturo v Sloveniji odstopa od vzorca B. Flyvbjerga in sodelavcev. B. Flyvbjerg et. al (2003, 76-77) navaja 5 razlogov, zakaj (njhov) vzorec investicij za razvite države ni reprezentativen: - mogoče je sklepati, da so projekti, za katere so podatki dostopni, tudi sicer dobro vodeni (organizirani), kar posledično lahko pomeni, da so ti projekti nereprezentativni oziroma bolj uspešni od povprečja, - mogoče je sklepati, da sam obstoj takšnih podatkov omogoča evalvacijo uspešnosti projekta, kar lahko vodi k uspešnejšemu vodenju projektov, ko te podatke uporablja vodstvo projekta za nadzorovanje njihovega izvajanja. Tudi ti projekti so nereprezentativni oziroma bolj uspešni od povprečja, - mogoče je sklepati, da imajo vodje projektov, ki so še posebej neuspešni, interes, da prikrijejo podatke o takšnih projektih, kar bi pomenilo, da so v vzorcu takšni projekti podpovprečno zastopani. Obratno velja za vodje posebej uspešnih projektov, kar pomeni, da bi bili bolj uspešni projekti nadpovprečno zastopani v vzorcu, - mogoče je sklepati, da so v tistih primerih, kjer so podatki bili dostopni, le-ti bili prikazani kot set podatkov, kjer je projekt prikazan v najboljši možni luči. Splošno znano je, da pogosto obstaja več različnih izračunov dejanskih stroškov projekta v različnih trenutkih. Posledično je mogoče izbrati takšno kombinacijo ocenjenih in realiziranih stroškov projekta, ki investitorju najbolj ustreza, - mogoče je sklepati, da razlike v reprezentativnosti v različnih podvzorcih (npr. ločevanje na ceste, železnice, mostove, geografsko lokacijo...) prav tako vodijo k nereprezentativnim podatkom. Iz navedenih razlogov zato izhaja, da je vzorec pristranski, in sicer v smislu, da je ocenjena razlika med ocenjenimi in realiziranimi stroški projektov v vzorcu nižja kot v dejanski populaciji. Ocenjujemo, da bo naš vzorec v primeru DARS reprezentativen, saj ocene črpa iz prvega potrjenega investicijskega programa, po katerem se je projekt začel, in iz originalnih podatkov računovodstva DARS. Zaradi različnega števila navajanih projektov, ki jih vsebuje slovenski AC program, ne moremo podati natančnega deleža, ki jih v AC programu predstavlja pričakovani vzorec (55 investicij), po navedbah DARS pa se število projektov v AC programu giblje nekaj nad 100 projektov. V statistični analizi bomo odgovore v njenem prvem delu, kjer bomo ugotavljali podcenjenvanje stroškov pri ocenjevanju investicij v Sloveniji, iskali s pomočjo klasičnega linearnega regresijskega modela oziroma CLRM: Y = β 1 + β2x + u 18

21 Pri tem Y predstavlja realizirane stroške projekta, X pa ocenjene. Za preverjanje robustnosti modela bo izvedena analiza variance in regresijska analiza z ustreznimi F- in t-testi ter χ 2 - testom, s katerim bomo preverjali, ali sta oba toka podatkov (za ocenjene in za realizirane stroške) med sabo neodvisna. Za vsak test (preverjanje hipoteze ali je odstopanje porazdelitve ocenjenih stroškov investicij od porazdelitve realiziranih stroškov statistično signifikantno) bomo poročali p (pri katerem je mogoče hipotezo o zavrniti oziroma potrditi). V drugem delu statistične analize, kjer bomo iskali odgovor na vprašanje, ali je podcenjevanje stroškov pri ocenjevanju investicij statistično značilno drugačno od podcenjevanja stroškov v vzorcu B. Flyvbjerga et al., bomo uporabili t-test in χ 2 - test. V statistični analizi se prav tako omejujemo le na preučevanje sistematičnega odstopanja med ocenjenimi izdatki in dejanskimi izdatki izvajanja investicij. Analize napovedanih in dejanskih prejemkov iz naslova prometne obremenitve zaradi metodološke zahtevnosti usklajevanja uporabljenih napovedi prometa v investicijskih programih z dejansko prometno obremenitvijo ne izvajamo 7. Komputacije v okviru statistične analize za vzorec projektov, zbran v tej disertaciji, bomo v celoti izvedli sami. Enako velja za primerjavo z vzorcem B. Flyvbjerga in sodelavcev za ugotavljanje statistične značilnosti razlik. Ker g. Flyvbjerg ni bil pripravljen dovoliti dostopa do svojega vzorca podatkov, bomo njegovo porazdelitev rekonstruirali iz objavljenih histogramov in statističnih parametrov v njegovih člankih (2003). 5 Terminologija - Ocenjevanje investicij in povezani izrazi V uvodu smo že omenili, da je temeljna predpostavka ocenjevanja investicij, da z njo želimo doseči pareto učinkovito alokacijo javnih sredstev oziroma izbor projektov ta, da so izdatki in prejemki v finančni analizi oziroma stroški in koristi v ekonomski analizi čim pravilneje ocenjeni. Samo ocenjevanje stroškov zadeva pripravo denarnega toka, zato bi v tem kontekstu (Slovenski računovodski standardi 2006) načeloma morali govoriti o prejemkih in izdatkih, čeprav je s tem v zvezi v praksi mogoče srečati tudi različne druge izraze kot so prihodki in odhodki oziroma pritoki in odtoki, ki se uporabljajo napačno 8. Slednje je pogosto posledica 7 Glavni izziv takšne analize je v tem, da bi bilo potrebno uskladiti odseke, za katere so bile podane napovedi prometa v investicijskih programih, z merilnimi mesti, ki beležijo dejanski promet. 8 Denarne tokove razlikujemo od poslovnoizidnih kategorij kot so prihodki in odhodki. Razlike med prihodki in prejemki ter odhodki in izdatki se kažejo predvsem v časovnem neskladju med omenjenimi kategorijami. Tako se lahko pojavijo prihodki pred prejemki, hkrati s prejemki ali kasneje kot prejemki. Obstajajo pa tudi prihodki, ki ne temeljijo na prejemkih, in prejemki, ki niso nikoli prihodki. Tudi za odhodke velja, da se lahko pojavijo brez 19

22 dejstva, da priročnike za ocenjevanje investicij pripravljajo strokovnjaki (makroekonomisti, gradbeniki ), ki se na pomenske razlike med posameznimi izrazi ne ozirajo. Stroški so odraz porabe v denarju izraženih prvin poslovnega procesa. Po našem razumevanju je skoraj v celotnem besedilu disertacije dejansko sprejemljivo govoriti o izdatkih, saj je možno, da imamo strošek, ki ne bo nikoli izdatek, možno pa je tudi, da imamo izdatek, ki ne bo nikoli strošek. Terminološko doslednost je težje zagotoviti v primeru ekonomske analize, kjer je govora o stroških in koristih. Ta analiza gradi na finančni analizi s tem, da v tem primeru upošteva tudi posredne pozitivne in negativne učinke eksternalije. Turk (2007) argumentira, da je izraz cost-benefit analysis v originalu neustrezen, hkrati pa je tudi prevod v slovenščino. Po njegovem mnenju za nastanek koristi ni bistven izdatek (zmanjšanje denarnih sredstev), temveč vložek v ustrezni proces. Tudi prevod izraza analysis v slovenski jezik naj bi bil neustrezen, zato avtor napotuje na uporabo izraza proučevanje vložkov in koristi. K temu lahko dodamo, da tudi izraz vložki po našem mnenju ni vsebinsko ustrezen, saj proučevanje poleg dejanskih vložkov (surovin, dela, itd.) vključuje lahko tudi npr. negativne okoljske eksternalije, ki ne predstavljajo vložkov, ampak posledice. Ker ocenjujemo, da predlagana rešitev ni ustrezna, se je ne poslužujemo. Ob upoštevanju v tem poglavju navedenega v tej disertaciji uporabljamo v literaturi uveljavljen izraz costbenefit analysis oziroma analiza stroškov in koristi. Da bi omogočili lažje sledenje besedilu, tudi v kontekstu ocenjevanja namesto o izdatkih govorimo o stroških. povezave z izdatki in obratno. Običajno pa je, da so odhodki povezani z izdatki, vendar ne nujno v istem razdobju. Odhodki se lahko pojavijo pred izdatki, hkrati z izdatki ali kasneje kot izdatki. Pritoki in odtoki, ki se prav tako (napačno) uporabljajo v povezavi z ocenjevanjem investicij, pa so povezani z novim financiranjem ali raznaložbenjem oziroma z definanciranjem ali naložbenjem povezane spremembe sredstev v obračunskem obdobju in se uporabljajo pri posrednem ugotavljanju prejemkov in izdatkov. 20

23 6 UČINKOVITOST OCENJEVANJA INVESTICIJ V CESTNO INFRASTRUKTURO Postopek ugotavljanja oziroma ocenjevanja stroškov in koristi je za maksimiranje družbene blaginje bistvenega pomena. Ocenjevanje investicij je stopenjski proces, ki se od bolj splošne opredelitve investicije in splošnih ocen giblje proti bolj konkretnim in poglobljenim. Od velikosti projekta je odvisno, do kakšne stopnje je potrebno obdelati investicijsko dokumentacijo. Glede na to, da je gradnja cestne infrastrukture kapitalsko zelo intenziven podvig, takšni projekti v večini primerov dosegajo najvišje stopnje obdelave dokumentacije in tudi s tem povezane podrobnosti ocen 9. Metodološko osnovo ocenjevanja investicij predstavlja klasična finančna analiza, kjer se primerjajo pričakovani prejemki in izdatki v fazi izgradnje in določeni življenjski dobi investicije. Inpute za izračune prejemkov in izdatkov predstavljajo različne študije, kot je projektantski predračun posameznih elementov izvedbe projekta (izdatki) ali na primer napoved pričakovanih prometnih tokov (prejemki). V zasebnem sektorju finančna analiza predstavlja osnovo za izbor alternative, ki bo realizirana. V javnem sektorju je obseg ocenjevanja investicij širši. V nasprotju s podjetjem, kjer nosijo stroške in koristi investicijskih odločitev proporcionalno njeni lastniki oziroma delničarji, ki so v večini primerov enotni v svojih cilji, takšna proporcionalna delitev na splošno ne velja za investicije v javnem sektorju. Na primer, koristi nove avtoceste bodo v prvi vrsti dostopne manjšemu deležu populacije, medtem ko bodo davčno breme njene izgradnje nosili vsi davkoplačevalci. Poleg tega mora država pri izboru investicij upoštevati tudi eksternalije, ki v različnem obsegu vplivajo na različne segmente populacije. Osnovno načelo maksimiziranja blaginje je izvajanje le takšnih investicij, ki so Pareto optimalne kjer so vsi na boljšem in nihče na slabšem. Takšno pravilo je za rabo v praksi preveč restriktivno. Alternativno pravilo sta predlagala Hicks (1940) in Kaldor (1939), po katerem mora država ovrednotiti vse stroške in koristi predlaganih investicij in izvesti le tiste, ki nudijo največje neto koristi. Po Hicks-Kaldorjevem kriteriju sme država izvesti le tiste investicije, če lahko tisti, ki bodo od njih imeli koristi, nadomestijo izgube tistim, ki bodo od njih imeli škodo oziroma bodo nosili posledice negativnih eksternalij. Čeprav takšnega nadomestila ni potrebno vedno (fizično) poravnati, pa mora država upoštevati (re) distribucijske učinke investicij, ki jih izvaja. To je mogoče doseči z določitvijo funkcije družbene blaginje, ki odraža relativne koristi alternativnih porazdelitev dohodka, vendar pri 9 V primeru Slovenije v skladu z Uredbo o enotni metodologiji (Uradni list RS, 124/2007) govorimo o idejnem projektu, predinvesticijski zasnovi in investicijskemu programu. Predpisani prag, kjer je potrebno izdelati dokument identifikacije investicijskega projekta (DIP) je > EUR, za predinvesticijsko zasnovo je > EUR in investicijski program > EUR. Tudi najmanjši projekti, ki so bili naključno zajeti v vzorec cestnih projektov, ki ga bomo analizirali v poglavju 7, krepko presegajo prag za izdelavo investicijskega programa. 21

24 tem ni jasno, kako bi takšno funkcijo določili. Še bolj nepraktično bi bilo, če bi se distribucijskih učinkov lotili na osnovi posameznih projektov. Na osnovi teh dejstev je običajno, da se izračunajo neto koristi investicije in se sprejme ločena sodba o njenih (re)distribucijskih posledicah (Brealey et. al 1997, 8). Hicks-Kaldorjev kriterij se je v praksi ocenjevanja investicij formalno izrazil v Analizi stroškov in koristi (v nadaljevanju CBA - Cost-Benefit Analysis ), ki finančno analizo nadgradi z upoštevanjem eksternalij in (re)distribucijskih učinkov. Čeprav se v praksi ocenjevanja vse bolj uveljavljajo tudi druge metode za izbor med alternativami, CBA predstavlja osnovo v večini najbolj razvitih držav v svetu, kot je razvidno tudi iz raziskave pristopov k ocenjevanju investicij v Evropi (Odgaard et al. 2005). Pri tem je potrebno izpostaviti, da metode (kot je CBA) ali njihova vsebina niso enotne v posameznih državah 10. V teoriji je torej podlaga za optimalen izbor investicij analiza stroškov in koristi (ali tudi morebitne druge analize, ki se ukvarjajo z eksternalijami). Očiten pristop preverjanja učinkovitosti ocenjevanja bi torej bil primerjanje predvidenih stroškov in koristi z dejanskimi stroški in koristmi. Do sedaj pa so se raziskovalci lotili predvsem preverjanja učinkovitosti ocenjevanja v finančni analizi. Domnevamo lahko, da je to tako, ker so neposredno denarne kategorije (npr. izdatki za izvedbo projekta ali pričakovani prejemki iz cestnin) bistveno bolj aktualne kot nedenarne (statistika o številu poškodovanih v prometnih nesrečah, manjše onesnaževanje okolja, itd.). K temu verjetno prispevajo številni projekti, pri katerih je prišlo do ogromnih prekoračitev predvidenih stroškov (seznam nekaterih od teh je v Flyvbjerg 2005). Odmevni primeri v Sloveniji predstavljajo npr. odsek Šentvid - Koseze (predor) ter odsek Blagovica Šentjakob (Trojane). 6.1 Dosedanje raziskave učinkovitosti ocenjevanja investicij v prometno infrastrukturo Čeprav so medijsko odmevni primeri zapletov pri gradnji infrastrukture prisotni globalno in so že v preteklosti zbujali zanimanje raziskovalcev, je bil na tem področju še do bližnje preteklosti dosežen relativno majhen napredek. Ker je razkrivanje podatkov o manj uspešnih projektih v interesnem konfliktu investitorja pa tudi izvajalca, je bila (in je še) glavna ovira za preučevanja tega področja pomanjkanje ustreznih podatkov. Še posebno pomemben izziv je predstavljalo vprašanje, kakšen je delež projektov, kjer so dejanski stroški presegli ocenjene in kakšna je magnituda prekoračitve stroškov. Bistveni problemi dosedanjjih poskusov v prejšnjem stoletju, ki so zadevali prometno infrastrukturo (Hall 1980, Fouracre al. 1990, Kain 1990, Pickrell 1990, Walmsley & Pickett 1992, Szyliowicz & Goetz 1995, Skamris & Flyvbjerg 1997, Bruzelius et al. 1998, Nijkamp & Ubbels 1999, Richmond 2001, Merewitz 10 HEATCO je akronim za Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment. Namen tega raziskovalnega programa pa je bil prepoznati najboljšo prakso na področju ocenjevanja investicij v prometno infrastrukturo in podati priporočila, ki bi se naj implementirala v enoten pristop na ravni EU. 22

25 1973a, b), so bili premajhni in nereprezentativni vzorci, statistično neznačilni rezultati zaradi slabe kvalitete podatkov, problematična metodologija obdelave podatkov (izračunavanje v tekočih cenah, brez upoštevanja inflacije in drugih dejavnikov). Omenjene raziskave so prihajale do različnih zaključkov glede natačnosti ocenjevanja stroškov investicij, vendar nobena svojih zaključkov ni uspela statistično značilno potrditi. Kljub zahtevnosti pridobivanja podatkov je v tem stoletju nekaterim raziskovalcem uspelo zbrati dovolj velik in kvaliteten statističen vzorec, da so bili rezultati statistično značilni. Zasledili smo štiri raziskovalne skupine. Kot prvo lahko izpostavimo analizo 258 projektov prometne infrastrukture v 20 državah Benta Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003, 2004), ki je zadevala projekte cestne in železniške infrastrukture ter mostove in tunele. James Odeck (2004) je analiziral vzorec 620 projektov cestne infrastrukture na Norveškem. Berechman in Wu (2006) izvajata analizo velikega vzorca v primeru projekta The Vancouver Island Highway Project (VIHP) v Kanadi. Tega sestavlja 163 med sabo neodvisnih cestnih projektov. Raziskava svetovalne družbe Booz Allen Hamilton Inc. (2005) je preučevala 28 projektov železniške infrastrukture, kjer je bil prav tako statistično značilno ugotovoljen problem prekoračitev stroškov. Bistven rezultat navedenih raziskav je bil, da prihaja pri ocenjevanju investicij do sistematičnega podcenjevanja stroškov. V primeru cestne infrastrukture je povprečna prekoračitev v prvi navedeni raziskavi je znašala 20 % v drugi navedeni pa 7,88 %, v tretji pa 5,9 %. Raziskave so v osnovi metodološko enake in prekoračitev stroškov izračunavajo v skladu z mednarodno konvencijo (Flyvbjerg 2003, 74), kjer je ta določena v odstotku ocenjenih stroškov: e c = c a / c e (1), pri čemer je: e c prekoračitev stroškov, e a ocenjeni stroški investicij, e e realizirani stroški investicije. Dejanski stroški so opredeljeni kot dejanski stroški v trenutku zaključka projekta. Ocenjeni stroški pa kot predvideni oziroma napovedani stroški v trenutku odločitve za izgradnjo projekta. Faktor prekoračitve stroškov, ki se izraža v odstotku, je tudi merilo stroškovne učinkovitosti v tej disertaciji. Čeprav je process načrtovanja oziroma ocenjevanja investicij po državah različen, je tipično mogoče določiti točko v tem procesu, ki jo je mogoče prepoznati kot trenutek, v katerem je prišlo do formalne odločitve o izgradnji projekta oziroma trenutek, v katerem je bila izmed večih alternativ izbrana ena. Pogosto se dejanska odločitev o gradnji projekta sprejme veliko 23

26 pred formalno in temelji na neformalnih napovedih, ki so bistveno bolj optimistične kot tiste, razvite v kasnejšem formalnem postopku načrtovanja in odločanja. Pri tem je potrebno predstaviti dva protiargumenta pristopu, ki kot izhodišče ocenjenih stroškov jemlje oceno v trenutku odločitve za gradnjo. Flyvbjerg in sodelavci (2002, 280) so podali odgovor na oba: - Prvi protiargument je, da se v različnih fazah načrtovanja projektov pripravi več različnih ocen stroškov, ki so zaradi vedno večje informiranosti bolj natančne, kar zadeva potrebne količine in trajanje. Ocena stroškov v trenutku odločitve za izvedbo projekta vsekakor ni zadnja in zato tudi ta ni najbolj natančna. Flyvbjerg in sodelavci (ibidem) tukaj logično argumentirajo, da je poudarek v preučevanju prekoračitev stroškov na odločitvi o izvedbi projekta. Zato je relevantna prav tista ocena, ki so jo imeli na razpolago odločevalci v trenutku odločitve. Če bi poskušali zavzeti kakšen drug vidik, bi bilo nemogoče oceniti, kako informirana je bila odločitev ocenjevalcev. Vse ocene stroškov (in koristi), ki se torej pripravijo po trenutku odločitve, so tako po definiciji nepomembne za takšno raziskavo. Ne glede na to, kakšni so torej razlogi za povečanja stroškov po tej odločitvi in kakšen je obseg tega povečanja, imajo zakonodajalec, državljani in morebitni zasebni investitorji pravico, da so seznanjeni s tveganjem, ki zadeva proračun projekta. - Drugi protiargument pravi, da gre pri takšnem pristopu za primerjanje jabolk in pomaranč, ker so projekti ob svojem zaključku lahko vsebinsko ali po obsegu zelo drugačni od načrtovanih projektov v trenutku odločitve za izgradnjo. Kot bomo videli v naslednjem podpoglavju, več raziskav kaže, da so prekoračitve stroškov glede na ocene sistematične. V primeru analize 258 projekov Flyvbjerga in sodelavcev (ibidem) prihaja do tega v 9 od 10 primerov. Težko je torej zagovarjati stališče, da prihaja tudi v 9 od 10 primerov projektov do spremembe obsega projekta. Oteževalno dejstvo takšni razlagi pa so tudi raziskave, ki so preko intervjujev ugotavljale, da promotorji projektov namenoma ne upoštevajo oziroma izpuščajo pomembne elemente in tveganja projektov, zato da bi bili skupni ocenjeni stroški čim nižji (npr. Wachs 1990). Flyvbjerg in sodelavci (ibidem) sicer utemeljujejo, da če bi upoštevali argumente proti uporabi ocene v trenutku odločitve za gradnjo, bi bilo potem nemogoče izvesti smiselno primerjavo stroškov, ker ne bi mogli najti drugega standarda primerjave. Z navedenimi avtorji se v tem argumentu ni mogoče nekritično strinjati. Navedena argumentacija in njena obramba je sicer ustrezna za preučevanje optimalnosti odločitev za izgradnjo in alokacijo resursov med projekti, ni pa nujno najbolj ustrezna za preučevanje natančnosti ocenjevanja stroškov kot takega. Menimo, da bi bilo v tem primeru ustrezneje uporabiti zadnjo oceno, ki je bila na razpolago pred začetkom gradnje projekta. V praksi lahko v nekaterih primerih preteče tudi nekaj let med odločitvijo za izgradnjo in dejanskim pričetkom gradnje 11. V primeru kasnejših posodobitev ocen pred začetkom gradnje tako morebiti obstaja tudi manjša motivacija promotorjev projektov (in ocenjevalcev), da bi stroške podcenjevali, saj so projekti že 11 Z vidika optimalne alokacije resursov takšne zamude prav tako predstavljajo oportunitetne stroške. Posledično je lahko izbrani projekt glede na kasnejši trenutek izvedbe kot druge alternative, ki so obstajale v trenutku odločitve, lahko tudi manj ugoden. 24

27 odobreni. V praksi pa bi se pri tem pristopu seveda bistveno povečal problem pridobivanja podatkov v primerjavi s pristopom, ki so ga izbrali Flyvbjerg in sodelavci. V primeru B. Flyvbjerga je bilo v večini primerov skoraj nemogoče prepoznati točen datum odločitev ali pridobiti informacijo o neformalnih ocenah stroškov, ki so jo uporabili odločevalci (Flyvbjerg et al 2003, 74). Uporaba ocene stroškov v trenutku formalne odločitve o gradnji tako predstavlja konzervativno pristranskost (conservative bias) v merjenju prekoračitve. Odeck (2004) ter Berechman in Wu (2006) so izhajali iz objavljenega proračuna projektov (ob začetku njihovega izvajanja) in dejanskih stroškov. Ob tem je potrebno pojasniti, da čeprav v različnih državah obstajajo različne stopnje obdelave projektne dokumentacije, se trenutek odločitve za gradnjo običajno nanaša na tisto fazo, ki zadeva izbiro alternative (izmed večih), katera bo zgrajena. Po tej fazi običajno sledi (vsaj) še ena, kjer se izbrana alternativa podrobneje obdela. Pred njo pa je prav tako lahko ena ali več različnih faz, kjer se projekt obdeluje bolj na splošno. Po Uredbi o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ (Ur. l. št. 60/2006) se v Sloveniji projektna dokumentacija začne z najsplošnejšim dokumentom idejnim projektom. Temu sledi faza predinvesticijske zasnove, kjer se izbere alternativa. Izbrana alternativa pa se nato podrobneje preuči v fazi investicijskega programa. Ta delitev je na primer podobna strukturi projektne dokumentacije, ki jo uporablja Federal Highway Administration (zvezna uprava za avtoceste) in Federal Transport Administration (železnice in druge oblike prizemnega in rečnega transporta) v ZDA, kjer analogno govorimo o fazah planning, preliminary engineering in final design. Podobno je v primeru Department for Transport v Veliki Britaniji, kjer govorimo o strategic outline case, outline business case in full business case. Strogo gledano je trenutek odločitve za izgradnjo dejansko v fazi predinvesticijske zasnove oziroma analogno preliminary engineering ali outline business case v drugih primerih, ki smo jih navedli. V tej fazi se namreč izbere alternativa. Ne glede na to pa Flyvbjerg in sodelavci (ibidem) ter druge navedene raziskave dejansko izhajajo iz faze investicijskega programa oziroma analogno final design in full business case (Flyvbjerg in COWI 2004, 27). Ta faza vsebuje najnatančnejše ocene pričakovanih stroškov in koristi izbrane alternative neposredno pred izvedbo javnega razpisa za izbiro izvajalca. 25

28 Slika 1. Ilustracija izbranih elementov izvedbe javne infrastrukture. Javni razpis del Investicijski program (c e ) Izbor izvajalca Zaključek gradnje projekta (c a ) Predinvesticijska zasnova Idejni projekt t Ocenjevanje investicije Javno naročanje Gradnja infrastrukture Uporaba infrastrukture Vir: Avtor disertacije. Implicitno pri izračunavanju prekoračitev stroškov seveda velja, da je potrebno posamezne kategorije najprej prevesti na primerljive osnove (preračunati v stalne cene, izločiti DDV, itd.). Poleg navedenih treh raziskav so tudi nekatere novejše raziskave (NAO 2007) imele statistično značilne rezultate, vendar so za namene te disertacije metodološko problematične. Študija NAO 12 (2007) vključuje tudi analizo prekoračitev 30 cestnih projektov v Veliki Britaniji, vendar jo v delu, ki se nanaša na prekoračitve, ne moremo neposredno uporabiti, saj pri izračunu prekoračitev stroškov izhaja iz tekočih cen oziroma upošteva tudi natančnost napovedi tekočih cen projekta. Kot podlago za oblikovanje zaključkov v naši disertaciji in metodološki pristop smo si glede na navedeno izbrali raziskave B. Flyvbjerga (2002, 2003) v delu, ki zadeva 167 investicij v 12 National Audit Office računsko sodišče v Veliki Britaniji. 26

29 cestno infrastrukturo, raziskavo J. Odecka (2004), ki obravnava 620 cestnih projektov, in raziskavo Berechman & Wu (2006), ki zadeva 127 cestnih projektov v Kanadi. V nadaljevanju podrobneje predstavljamo vse tri. V raziskavah B. Flyvbjerga in sodelavcev ter avtorjev Berechman & Wu so poleg cestne infrastrukture ločeno predstavljeni tudi drugi tipi infrastrukture. V obeh primerih so ločeno predstavljeni še projekti mostov in tunelov ter v primeru Flyvbjerga in sodelavcev tudi projekti železniške infrastrukture. Potrebno je izpostaviti, da projekti, ki so v vzorcih predstavljeni kot cestna infrastruktura, prav tako lahko vsebujejo mostove in tunele, vendar razumemo, da so ti relativno manjši oziroma drugačni od primerov, kjer cel projekt (investicijska dokumentacija) predstavlja izključno posamezen most ali tunel Pregled pristopa Raziskave B. Flyvbjerga ter sodelavcev (ibidem), J. Odecka (ibidem), ter avtorjev Berechman & Wu so si v smislu metodološke obdelave podatkov v osnovi podobne. Vse izračunavajo prekoračitev stroškov v skladu s prej opredeljeno mednarodno konvencijo oziroma na najvišji ravni projektne dokumentacije pred izvedbo javnega razpisa in preračunavajo stroškovne kategorije na iste osnove. Morebitno razhajanje v metodologiji med posameznimi raziskavami predstavlja vsebina upoštevanih stroškov oziroma vprašanje, ali ocenjeni in dejanski stroški gradnje projektov v posameznih raziskavah vsebujejo tudi stroške financiranja. Stroški financiranja se nanašajo na plačilo obresti za morebitna posojila, ki jih je najel investitor za izvedbo projekta. Ob tem v zvezi z vplivom stroškov financiranja na skupno prekoračitev stroškov predpostavljamo sledeče: da posamezni projekti ne morejo biti v celoti financirani s posojili, saj finančne inštitucije pričakujejo določen delež financiranja s strani države kot znak zavezanosti k izvedbi projekta, ti deleži pa so lahko zelo različni, da za državo tudi ni smiselno, da projekt v javni lasti v celoti financira s posojili, da se z napredovanjem projekta v normalnih gospodarskih pogojih zmanjšujejo tudi tveganja, ki bi se lahko materializirala, in so zato stroški financiranja manjši, kot je bilo predvideno, saj je mogoče refinanciranje posojil (pri tem se spet odpira vprašanje, ali je verjetno, da je bila možnost refinanciranja upoštevana pri ocenjevanju stroškov financiranja), v primeru javno-zasebnih partnerstev načeloma lahko velja enako kot v prejšnji točki, vprašanje pa je, ali si je država uspela pri zasebnih partnerjih soudeležbo pri dobičkih iz refinanciranja izpogajati, in kako razširjena je bila takšna praksa v 90-ih letih prejšnjega stoletja, ko so bila javno-zasebna partnerstva še razmeroma nov pristop, saj se to obdobje 13 Øresund most povezava med Švedsko in Dansko je primer takšnega projekta v bazi Flyvbjerga in sodelavcev. Dejanski stroški njegove izgradnje v stalnih cenah leta 2000 so bili ocenjeni na 30,1 milijardo DKK (Øresundsbro Konsortiet 2008, 22) oziroma 4,1 miljarde EUR po menjalnem razmerju ECB za december 2000, 1 EUR = 7,458 DKK. Vrednostni obseg tega infrastrukturnega projekta je torej takšen, kot je lahko 10-leten avtocestni program v državi podobne velikosti, kot je npr. Slovenija. 27

30 nanaša na celoten vzorec projektov raziskav Odeck (2004) in Berechman in Wu (2006) ter del vzorca Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003), da so stroški financiranja funkcijsko (kolinearno) povezani z ostalimi stroški projekta, tudi s prekoračitvami. Glede na navedeno ocenjujemo, da vpliv vključevanja stroškov financiranja v izračunavanje prekoračitev stroškov ni zanemarljiv, vendar je manjši (npr. največ do 25 % variance prekoračitev stroškov) in v linearni povezavi z ostalimi stroški prekoračitve. Če bi vključili stroške financiranja, bi bile prekoračitve še bolj občutljive na zamude pri izvajanju projektov, saj se stroški financiranja v glavnem sestojijo iz zapadlih obresti, zaradi zamud pa se začnejo akumulirati tudi obresti od obresti. Čeprav avtorji v svojih prispevkih tega ne navajajo, smo na podlagi korespondence z B. Flyvbjergom izvedeli (Flyvbjerg 2008), da stroški financiranja v raziskavi Flyvbjerga in sodelavcev niso vključeni, mogoče pa je, da ti stroški so vključeni v raziskavah J. Odecka (2004) ter Berechman in Wu (2006), kjer nismo uspeli pridobiti neposredne potrditve Flyvbjerg in sodelavci Raziskava (2002, 2003) je bila v osnovi zasnovana širše in ne zadeva samo projektov cestne infrastrukture. Izvedena je bila na vzorcu 258 projektov prometne infrastrukture in je z visoko stopnjo statistične signifikantnosti (p < 0,001) potrdila, da je podcenjevanje predvidenih stroškov investicij sistematično. Geografsko je bilo 181 projektov lociranih v Evropi, 61 v Severni Ameriki in 16 v drugih državah. Okvirna skupna vrednost projektov je znašala 90 milijard USD. Projekti sicer izvirajo iz 20 držav. Rezultati so pokazali, da je pri gradnji železnic povprečna eskalacija stroškov 45 %, pri gradnji mostov in tunelov 34 % in pri cestnih projektih 20 % 14 (glej sliko 1). V osnovi rezultate omenjene študije najbolj nazorno prikazuje Slika 2. Eskalacija stroškov v projektih prometne infrastrukture.slika 2: 14 B. Flyvbjerg in sodelavci so v svojih raziskavah naleteli na projekte iz drugih področij. Vzorec projektov na drugih področjih, kot so elektrarne, jezovi, vodovodi, ekstrakcija nafte in plina, informacijski sistemi, letalski in vesoljski sistemi, oborožitveni sistemi, je pokazal, da so drugi projekti vsaj toliko nagnjeni k podcenjevanju stroškov kot tisti na področju prometne infrastrukture, če ne še bolj (Flyvbjerg et al. 2002, 286). 28

31 Slika 2. Eskalacija stroškov v projektih prometne infrastrukture. PROJEKTI PROMETNE INFRASTRUKTURE (n = 258) Frekvenca ( %) Vir: Flyvbjerg et al. 2002, 283. Eskalacija stroškov ( %) Flyvbjerg in sodelavci (2002, 2003, 2004, 2005) so v analizi uporabljali preproste modele linearne regresije. Največ pozornosti so namenili trem dejavnikom, in sicer: dolžini izvajanja projekta, velikosti projekta in lastništvu projekta oz. statusu izvajalca. Raziskava (ibidem) je poleg tega, za vzorec kot celoto, statistično značilno ugotovila še, da: - do podcenjevanja stroškov prihaja v 9 od 10 projektov, - je povprečna raven podcenjevanja stroškov v navedenem vzorcu 28 %, - so prekoračitve stroškov v vzorcu 258 projektov močno korelirane s prekoračitvijo rokov z vsakim dodatnim letom izvedbe projekta se njegovi stroški v povprečju povečajo za 4,64 %, - z velikostjo projektov raste tudi magnituda prekoračitev stroškov in rokov, - se prekoračitve skozi čas za projekte zaključene med 1927 in 1998 niso zmanjševale (hipoteza, da čas vpliva na prekočitev stroškov, ni bila statistično značilno potrjena v primeru nobenega tipa infrastrukture) porazdelitev prekoračitev v primeru 111 projektov od 258, za katere so bili na razpolago ustrezni podatki, je prikazana na sliki 3, - so prekoračitve glede na tip lastništva projekta statistično značilno različne le za mostove in tunele povprečna prekoračitev pri tradicionalno javno financiranih 29

32 projektih je bila 110 %, pri zasebno financiranih projektih 34 %, in pri drugih tipih javnega lastništva %. Slika 3. Časovna razporeditev 111 projektov in prekoračitev: Eskalacija stroškov ( %) Vir: Flyvbjerg et al. 2003, 83. Leto odločitve za izgradnjo Ob tem lahko izpostavimo, da tretje alineje rezultati raziskave nujno ne podpirajo. Relacija, da so stroški projekta čim večji, kolikor dlje traja implementacija projekta (od priprave investicijske dokumentacije do zaključka gradnje), se zdi logična. Vendar determinacijski koeficient (R 2 ), ki znaša 12 %, temu argumentu (še) ne daje zadostne empirične teže. 15 Flyvbjerg in sodelavci so druge oblike javnega lastništva definirali (2004, 13) kot konvencionalno obliko javnega lastništva, kjer ima ministrstvo v lasti projekt in je ta tudi zabeležen v bilanci. Po besedah avtorjev obstaja veliko variant skupnega javnega in zasebnega financiranja z različnimi pogoji, ki zadevajo delitev tveganja, donose in strukturiranje financiranja. Zaradi pomanjkanja podatkov pa avtorji niso mogli izdelati podrobnejše tipologije lastništva oziroma financiranja projektov. Razumemo, da bi naj ta skupina projektov zadevala različne oblike javno-zasebnih partnerstev. Razumevanje pa nam otežuje dejstvo, da je v večini primerov poglavitni namen javno-zasebnega partnerstva to, da pride do izvenbilančnega obravnavanja projektov. Bistveno vprašanje je, kdo je nosilec stroškov prekoračitve. Vprašanje lastništva in učinkovitosti je sicer obravnavano v prilogi Letnice v originalnem prispevku Flyvbjerga in sodelavcev niso navedene, posledično smo jih iz grafa prebrali, pri čemer ocenjujemo možno napako v obsegu +/- 1 leto. 30

33 Raziskava prav tako na primeru celotne baze podatkov, kot tudi na primeru projektov cestne infrastrukture, ni uspela potrditi domneve, da so prekoračtive stroškov v večjih projektih večje kot v manjših. V primeru cestne infrastrukture je Flyvbjergu in sodelavcem uspelo analizirati podatke za 167 projektov. Čeprav v svojih prispevkih Flyvbjerg in sodelavci ne navajajo neposredno, iz katerih držav so pridobili podatke za projekte cestne infrastrukture, posredno iz navedenih virov in navedb v prispevku (ibidem, 2003) izhaja, da 24 projektov cestne infrastrukture izvira iz ZDA, 143 projektov pa je bilo pridobljenih iz Danske, Švedske, Velike Britanije. To potrjuje tudi drugi vir, kjer je v smernicah britanskega Department for Transport (Flyvbjerg & COWI 2004, 19) Flyvbjerg svoj vzorec cestnih (in drugih projektov) uporabil za oblikovanje priporočil. Tam navaja 172 cestnih projektov, od katerih 128 izvira iz Velike Britanije, ostalih 44 pa iz Danske, Švedske in ZDA. Projekti zadevajo glavne ceste in avtoceste ( trunk roads and motorways ) ne pa tudi lokalnih cest. Avtorji ugotavljajo, da v prekoračitvah med glavnimi cestami in avtocestami ni statistično značilne razlike. Sklepamo torej, da so do leta 2004 B. Flyvbjerg in sodelavci uspeli nekoliko razširiti vzorec 167 projektov ter da ta dejansko zadeva 4 države (Veliko Britanijo, Dansko, Švedsko in ZDA), ki sodijo med gospodarsko najbolj razvite v svetu. Vzorec je statistično značilen le na kumulativni ravni. Podrobnejša delitev (na države, na geografska območja) zaradi majhnosti vzorca ni bila mogoča oziroma ni bila statistično značilna. Časovno vzorec zajema projekte končane med 1954 in 1996 (Flyvbjerg in sodelavci 2004, 12). Kot je navedeno na začetku tega podpoglavja, je potrebno poudariti tudi, da večina ocen stroškov sicer izhaja iz ravni full business case, ki je analogen investicijskemu programu v Sloveniji. Pri delu projektov pa osnovo predstavljajo ocene iz kasnejših stopenj projektne dokumentacije, vendar raziskave (Flyvbjerg in sodelavci 2002, 2003, Flyvbjerg in COWI 2004, 27) ne navajajo koliko. Izpostaviti je potrebno tudi, da vseh 167 projektov po definiciji avtorjev spada v kategorijo drugega javnega lastništva. Posledično ni bilo mogoče izvesti primerjave s projekti, ki so izvedeni z drugačnim lastništvom (javnim ali zasebnim). Analiza povezave med velikostjo projektov in prekoračitvami je dala statistično neznačilne rezultate (Flyvbjerg in sodelavci 2004, 12), v smislu velikosti pa so se v obravnavanem obdobju (30,8 let) projekti po obsegu povečali za skoraj dvakrat oziroma za 2,3 % na leto. 31

34 Slika 4. Eskalacija stroškov v projektih cestne infrastrukture. Frekvenca Vir: Flyvbjerg et. al 2003, 79. Eskalacija stroškov za ceste (n = 167) Flyvbjerg in sodelavci so primerjali tudi, ali obstajajo razlike med posameznimi geografskimi območji. Ta so klasificirali kot Severno Ameriko, Evropo in druga geografska območja. Razlike med posameznimi območji so bile statistično značilne le na ravni celotnega vzorca (258 projektov), ne pa tudi na ravni posameznega tipa infrastrukture. Tabela 1. Prekoračitve stroškov po geografskih območjih iz vzorca 258 projektov: Območja Evropa (1) Severna Amerika (2) Druga geo. območja (3) Tip infrastrukture Število projektov Povpreč. ( %) SD Število projektov Povpreč. ( %) SD Število projektov Povpreč. (%) SD Železnica 23 34,2 25, ,8 36, ,6 49,5 Mostovi, tuneli 15 43,4 52, ,7 70, Ceste ,4 24,9 24 8,4 49, Skupaj ,7 28, ,6 54, ,6 49,5 Opombe: (1) Velika Britanija, Danska, Švedska, Francija, Nemčija. (2) ZDA. (3) Japonska in 10 držav v razvoju. Vir: Flyvbjerg et al. 2003, 81. Poleg statistične analize robustnost rezultatov študije dodatno krepi 5 razlogov (DfT 2004, 18), ki jih je podal B. Flyvbjerg v pojasnilu, zakaj njegov vzorec projektov ni reprezentativen za celotno populacijo: 1. Predpostavljati je mogoče, da so projekti, pri katerih so podatki urejeni in dostopni, dobro organizirani tudi sicer in so zato bolj uspešni kot drugi projekti. 32

35 2. Svetovna banka je argumentirala, da je sam obstoj takšnih podatkov v primeru posameznih projektov mogoče povezati z njihovo večjo uspešnostjo, saj (takrat, ko takšni podatki obstajajo) vodstvo projekta na primer le-te uporablja za spremljanje napredka. 3. Mogoče je argumentirati, da ima vodstvo organizacije, ki razpolaga s podatki, interes, da jih da na razpolago, in sicer v tistih primerih, ko gre za uspešne projekte. Iz tega sledi, da so manj uspešni projekti podpovprečno zastopani v vzorcu in obratno, vodstvo dobrih projektov ima interes, da so podatki o uspešnih projektih bolj dostopni javnosti. 4. Tudi ko so odgovorne osebe dale na razpolago podatke o projektih, so to poskušale narediti tako, da so ti podatki predstavljeni v najlepši možni luči. Pogosto obstaja več napovedi denarnih tokov in več izračunov dejanskih stroškov projekta. 5. Razlike v reprezentativnosti posameznih podvzorcev (ceste, železnica) lahko prav tako prispevajo k nereprezentativnosti podatkov. Avtorji (ibidem) navajajo, da razpoložljivi podatki ne omogočajo natačne empirične ocene vpliva posameznih dejavnikov nereprezentativnosti. Omejen obseg podatkov, ki obstaja, pa nakazuje, da točke 3 in 4 verjetno prispevajo največ k nereprezentativnosti vzorca. Izračuni o prekoračitvi ocenjenih stroškov so konzervativni. Reprezentativni vzorec populacije bi tako zelo verjetno pokazal večje prekoračitve stroškov, kot so jih zabeležili B. Flyvbjerg in sodelavci. V povzetku torej, specifično v primeru cestne infrastrukture, lahko povemo, da: - so prekoračitve v primeru cestne infrastrukture v primeru 167 projektov 20 %, - se prekoračitve skozi čas ne zmanjšujejo, - ni mogoče utemeljiti, kakšen je vpliv različnih tipov financiranja na cestno infrastrukturo, saj teh Flyvbjerg in sodelavci v svojem vzorcu niso podrobneje klasificirali, - je analiza povezave med velikostjo projektov in prekoračitvami dala statistično neznačilne rezultate (Flyvbjerg in sodelavci 2004, 12), v smislu velikosti pa so se v obravnavanem obdobju (30,8 let) projekti po obsegu povečali za skoraj dvakrat oziroma za 2,3 % na leto, - ni mogoče utemeljiti, kakšen je vpliv različnih stopenj uporabljene dokumentacije, saj Flyvbjerg in sodelavci (2002, 2003) in Flyvbjerg in COWI (2004, 27) ne navajajo, kolikšen delež uporabljenih ocen stroškov za posamezne projekte izvira iz faz, ki sledijo fazi full business case. Te zadevajo dokumentacijo, ki se nanaša na javni razpis. Temu primerno ni mogoče oceniti, v kolikšni meri so izidi statistične analize konzervativni oziroma kažejo nižje prekoračitve, kot bi bile izmerjene, če bi vse ocene stroškov v obravnavani podatkovni bazi projektov izvirale iz faze full business case Odeck Odeck (2004) je v svoji študiji metodološko analogno Flyvbjergu in sodelavcem analiziral 620 projektov cestne infrastrukture. Podatki zadevajo izgradnjo cestne infrastrukture na 33

36 Norveškem v obdobju , ki jo je izvajala državna agencija NPRA. NPRA izvaja gradnjo lokalnih, hitrih in avtocest. Podatki se sestojijo iz letnih poročil 19 okrožnih central, ki so grupirana v 5 regionalnih central. Analiza podatkov je razkrila, da obstajajo odstopanja med ocenjenimi in dejanskimi stroški avtocestnih investicij, ki jih je izvajala NPRA. Statistično značilna povprečna prekoračitev stroškov, ki je bila 7,88 % 17, obsega projekte, ki so stroške prekoračili od 59 % do 183 %. Statistično značilno je bilo pokazano, da so prekoračitve bistveno pogostejše od podcenitve dejanskih stroškov. Med značilnostmi podatkovne baze lahko izpostavimo, da je vse projekte izvajala NPRA, vendar med njimi ni projektov, ki bi se izvajali preko javnih naročil, čeprav lahko NPRA najema storitve (delavce) zasebnih podjetij. Tabela 2 kaže strukturo projektov. Vsi podatki so bili deflacionirani z indeksom gibanja gradbenih stroškov. Tabela 2. Prekoračitev stroškov 620 cestnih projetktov na Norveškem po velikostnih razredih: Prekoračitve stroškov v % Zelo majhna ( 15 mio NOK) Razredi prekoračitev v NOK (1) Majhna (> mio NOK) Srednja (> mio NOK) Velika (> 350 mio NOK) Skupaj Število projektov % projektov 67,74 25,16 5,32 1,77 100,00 Povprečna prekoračitev ( %) 7,55 10,62 2,46-2,50 7,88 Mediana 0,00 6,20 0,41-4,02 1,05 % celotne prekoračitve 71,95 26,91 1,61-0,48 100,00 Opombe: (1) Norveške krone. Vir: Odeck 2004, 49. Avtor je za analizo podatkovne baze pripravil ekonometrični model, v katerem je preverjal, ali posamezne spremenljivke pojasnjujejo prekoračitev stroškov. V podatkovni bazi NPRA je imel avtor na razpolago sledeče spremenljivke (ibidem, 45): - okrožje, v katerem se nahaja projekt, - leto zaključka projekta, - identifikacijska številka ceste, - razred ceste ( road class ), 17 Avtor sicer navaja (ibidem, 45), da uporabljene ocene stroškov izvirajo iz najvišje ravni obdelave dokumentacije (detailed planning level), ki po zahtevah norveškega ministrstva za promet predvideva 5 % natančnost (+/-). Ta se tudi uporabi pri sestavljanju letnega proračuna, ki ga potrdi parlament. (V večini primerov eno leto pred začetkom izgradnje). Če je 5 % prag tolerance prekoračen, NPRA poda pojasnilo vladi in iz proračuna se pokrije izguba. Avtor tako ugotavlja, da že v izhodišču ne obstajajo spodbude za obvladovanje prekoračitev stroškov. 34

37 - dolžina ceste v metrih, - širina ceste v metrih, - tip izvajalca, - tip delovne sile na projektu, - načrtovani začetek gradnje, - načrtovano odprtje projekta, - dejanski zaključek projekta, - zamuda v odprtju projekta, - skupna dolžina mostov v projektu, - skupna dolžina tunelov v projektu, - tip projekta (cesta, tunel, most, ali kombinacije), - ocenjeni stroški projekta, - dejanski stroški projekta, - razmerje med dejanskimi in ocenjenimi stroški, - velikost projekta, merjena po velikosti ocenjenih stroškov. Avtor je model prilagajal in postopno izločal spremenljivke, katerih vpliv ni bil značilen oziroma so bile posredno povezane z drugimi spremenljivkami (npr. spremenljivka velikost projekta je bila izključena, ker je bila posredno že zajeta v spremenljivko ocenjeni stroški ; širina in dolžina ceste predstavljata direktno funkcijo spremenljivke ocenjenih stroškov, ki je že vključena) (ibidem, 50). Tabela 3. Rezultati regresijskega modela J. Odecka Spremenljivka Koeficient Standardna napaka t - statistika Značilnost (konstanta) 7,1371 1,5049 4,7429 0,0000 Ocenjeni stroški 20,0096 0, ,9844 0,0030 Čas izvedbe projekta 0,0110 0,0042 2,6048 0,0094 Kvadratni ocenjeni stroški (1) 0,0000 0, ,7262 0,0066 Kvadratni čas izvedbe projekta (1) 20,0009 0, ,9535 0,0512 Leto ,7784 2,5294 1,8891 0,0593 Centralna regija 27,3908 3, ,4374 0,0151 Prilagojeni R 2 0, ,4500 / / Opombe: (1) Avtor je za nekatere spremenljivke predpostavil, da sledijo funkcijski obliki polinoma druge stopnje. Uporaba te funkcijske oblike omogoča preverjanje hipoteze, da je vpliv spremenljivke na prekoračitev stroškov odvisen od njihove ravni (velikosti). Vir: Odeck 2004, 49. Specifične ugotovitve avtorja so bile, da: - so prekoračitve stroškov bolj izražene pri manjših projektih kot pa pri velikih (na Norveškem je potemtakem največ možnosti za povečanje prekoračitve stroškov pri manjših projektih), 35

38 - se ocenjena prekoračitev stroškov zmanjšuje z velikostjo ocenjenih stroškov (velikostjo projekta), in to bi lahko pomenilo, da so večji projekti bolje vodeni v primerjavi z manjšimi, - se prekoračitev stroškov povečuje s trajanjem projekta do srednje velikih projektov 18 (Tabela 2), nakar se začne zmanjševati, to pa bi lahko pomenilo, da daljši razpoložljivi čas implementacije projekta daje na razpolago možnost prilagajanja, ki omogoča obvladovanje stroškov, - obstajajo med posameznimi regijami razlike v prekoračitvah razloge za to je mogoče iskati v različnih učinkovitosti regionalnih enot agencije ali pa na primer v različnih geografskih značilnostih posameznih regij (razlike v zahtevnosti terena), - spremeljivke, katerih vpliv na prekoračitve stroškov je bil prepoznan kot statistično značilen, pojasnjujejo le 21 % (R 2 = 0,21) variance v analizi prekoračitev stroškov iz tega izhaja, da na prekoračitev vplivajo drugi dejavniki, ki niso zajeti v regresijski funkciji. Flyvbjerg et. al. (2003) ponuja tri različna pojasnila (tehnični razlogi, psihološki razlogi, ekonomsko-politični razlogi), ki jih bomo podrobneje obravnavali v naslednjem poglavju. - so rezultati navedene analize verjetno tudi odraz občutnih naporov na področju gradnje cestne infrastrukture na Norveškem v 90-ih letih prejšnjega stoletja, ki so bili usmerjeni v ustrezno vodenje velikih projektov. Glede na rezultate analize, ki kaže, da do prekoračitev v večji meri prihaja pri manjših projektih, gre iz tega sklepati, da je potrebno enake napore v vodenje projektov usmeriti tudi v manjše projekte. V sklepu tega povzetka je potrebno poudariti, da v pričujočem prispevku nismo zasledili navedbe avtorja, ali so v obravnavo stroškov projektov vključeni tudi stroški financiranja. Čeprav ne moremo oceniti vplivov, ki jih ima podcenjevanje ali precenjevanje stroškov financiranja projektov na skupen kazalec prekoračitev stroškov, pa menimo, da je vpliv tega elementa manjši zaradi reda velikosti drugih kategorij v strukturi stroškov projekta (gradnja, odkupi zemljišč, itd.) Berechman in Wu Avtorja (2006) sta analizirala bazo investicijskega programa Vancouver Island Highway Program, izsledke pa sta uporabila kot empirično osnovo modela za napovedovanje tveganja prekoračitev stroškov 19. VIHP sestavlja 163 med sabo neodvisnih projektov. Od tega 127 projektov zadeva izgradnjo avtocest, 36 projektov pa mostove in tunele. Te investicije so bile izvajane na različnih geografskih lokacijah Vancouverskega otoka v različnih časovnih obdobjih med 1993 in 2003, zato avtor predpostavlja, da so projekti med sabo neodvisni, kar zadeva njihovo načrtovanje in predvidene stroške. Veliko od navedenih projektov pa je bilo zgrajenih kot javno-zasebno partnerstvo v obliki BT (Build and Transfer). 18 Do trajanja 200 tednov. 19 Model predstavlja eno od metod za obvladovanje tveganja prekoračitev in bo obravnavan v poglavju

39 Tabela 4 predstavlja minimalno in maksimalno prekoračitev stroškov v projektih glede na tip infrastrukture. Tabela 4. Prekoračitev stroškov po tipu infrastrukture v VIHP: Tipi infrastrukture Projekti s prekorač. stroškov Projekti s prekorač. stroškov Stroški v USD Koeficient prekoračitve stroškov > 1.5 Min. Max. Min. Max. Ceste in avtoceste 104 (n=127) ,480 2,340 Mostovi in tuneli 29 (n=36) ,800 1,900 Vir: Berechman in Wu, 2006, 11. Od 128 avtocestnih projektov je imelo 104 prekoračitev stroškov. V primeru mostov in tunelov je imelo od 36 projektov 29 projektov prekoračitve. Tabela 5 predstavlja opisno statistiko analize VIHP. Iz rezultatov izhaja, da je bila povprečna prekoračitev stroškov 5,9 %. Tabela 5. Opisna statistika analize vzorca VIHP po tipu projektov Parameter Ceste in avtoceste Mostovi in tuneli Povprečje Mediana Modus Standardni odklon Vir: Berechman in Wu, 2006, 12. Porazdelitev prekoračitev obeh tipov infrastrukture je prikazana tudi na slikah 4 in 5. Pri vzorcu VIHP je potrebno posebej izpostaviti navedbo avtorjev, da je velik del projektov izveden kot javno-zasebno partnerstvo po principu Build Transfer. Build Transfer je pogodba na ključ. V njej se zasebni partner zaveže, da bo poskrbel za financiranje, izgradil infrastrukturo za določeno ceno in pri tem do določene mere absorbiral tveganje gradnje, da bi dosegel dogovorjeno ceno. To implicitno pomeni, da lahko pri takšnih tipih projektov pričakujemo nižje prekoračitve stroškov kot pri tradicionalno javno financiranih projektih. Oba pristopa sta v smislu prekoračitev neprimerljiva. Pojasnilo o pomenu pristopa k izvedbi projektov smo zaradi obsežnosti in vsebinskega odstopanja od predmeta raziskave vključili v prilogo

40 Slika 5. Porazdelitev prekoračitev stroškov za ceste in avtoceste Vir: Berechman in Wu 2005, 12. Prekoračitev stroškov ( %) Slika 6. Porazdelitev prekoračitev stroškov za mostove in tunele Frekvenca Frekvenca ( %) Vir: Berechman in Wu 2005, 12. Prekoračitev stroškov ( %) 38

41 6.2 Vzroki podcenjevanja stroškov in precenjevanja koristi v investicijah v javno infrastrukturo V prejšnjem poglavju obravnavane raziskave so pokazale, da so ocene pri investicijah v cestno infrastrukturo sistematično prenizke in se v različnih raziskavah v povprečju gibljejo od 5,9 % do 20,0 %. Do prekoračitev prihaja tudi pri drugih tipih infrastrukture. Narava izvajanja kompleksnih infrastrukturnih projektov je negotova. Izdatki za izvedbo projekta lahko vključujejo izdatke za odkup in spremembo namembnosti zemljišč, raziskave (arheološke, geomehanske), izvedbo gradnje, nadzor, izdelavo projektne dokumentacijo in še druge. Skoraj vsi od navedenih elementov izdatkov so izpostavljeni različnim tveganjem. Med izvajanjem gradnje lahko pride do plazu, med gradnjo tunela se lahko spremenijo varnostni predpisi, lahko poplavi gradbišče, itd. Prekoračitev stroškov je finančni izraz teh tveganj. Argumentirati bi bilo mogoče, da ta razlika odraža le spremembe v obsegu projekta, tehnični izvedbi ali v količinah, ki so potrebne za izvedbo gradnje, in jih zato ne bi smeli obravnavati kot prekoračitve. Berechman in Chen (2006, 2) pravita, da na ta argument obstajata dva glavna odgovora oziroma vprašanji. Prvič, glede na razširjenost fenomena prekoračitev, se postavlja vprašanje, zakaj ti stroški niso upoštevani v predvidenem proračunu projektov. Drugič, povečane stroške je potrebno financirati, kar posredno pomeni, da bo težje ali pa nemogoče implementirati druge projekte (v danem časovnem okviru). Izguba koristi neizvedenih ali kasneje izvedenih projektov pa lahko obravnavamo kot dodatne stroške prekoračitev. Z drugimi besedami to pomeni, da bi morala biti porazdelitev ocen okrog dejanskih stroškov normalna, povprečna natančnost ocen pa bi morala ustrezati dejanskim stroškom. Argumente, zakaj to ni tako, smo zasledili v več raziskavah (Flyvbjerg in sodelavci 2002, 2003, Mott MacDonald, Pickrell 1990; Wachs 1989), ki so obravnavale tudi druge tipe infrastrukture. Ker so prekoračitve očitno fenomen, ki je prisoten ne samo na področju prometne infrastrukture, ampak tudi na drugih, ocenjujemo, da se pri iskanju vzrokov ni smiselno omejevati samo na podsistem cestne infrastrukture. Posledično smo vključili statistično raziskavo, ki se je prav tako ukvarjala z vzroki prekoračitev, vendar zadeva podsistem železniške infrastrukture (Booz Allen Hamilton, 2005). Ocenjujemo, da je slednja po svoji naravi dovolj sorodna, da lahko vse zaključke, z izjemo magnitude prekoračitev stroškov, privzamemo tudi za cestno infrastrukturo. V nadaljevanju podrobneje predstavljamo različne interpretacije vzrokov Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003, 2005) ter Fyvbjerg in COWI (2004), ki zadevajo prometno infrastrukturo, Mott MacDonald (2002), ki zadeva nizke in visoke gradnje, opremo, razvoj ter IT projekte, in raziskavo Booz Allen Hamilton (2005), ki zadeva železniško infrastrukturo. Starejših raziskav (Wachs 1989, Pickrell 1990, ki zadevajo železniško infrastrukturo) ne obravnavamo posebej, saj so njihovo argumentacijo v svoje razlage vključili že Flyvbjerg in sodelavci (ibidem). Poleg navedenih raziskav, ki prekoračitve stroškov obravnavajo z vidika natančnosti njihovega ocenjevanja, je sicer mogoče zaslediti tudi takšne (npr. Lafont in Tirole 1993; Chen 39

42 in Smith 2001), ki prekoračitve obravnavajo z vidika postopka javnega naročanja kot razmerje med ceno, doseženo na javnem razpisu, in dejanskimi končnimi stroški. Zadevajo področje javnega naročanja in po Chen in Smith (2001, 403) v splošnem sledijo dvema pristopoma, ki se med sabo dopolnjujeta. Prvi se osredotoča na (pozitivno) analizo ravnovesja v specifičnem tipu in institucionalni podlagi javnega naročanja. Drugi je bolj normativne narave in zadeva oblikovanje optimalnih mehanizmov javnega naročanja. Tega telesa raziskav eksplicitno ne obravnavamo, saj prekoračitve obravnava iz drugačnega vidika. Raziskav, ki bi se ukvarjale neposredno z razmerjem med mehanizmi in institucionalnim okoljem javnega naročanja ter prekoračitvami stroškov, kot jih preučujemo v tej disertaciji, nismo zasledili Flyvbjerg in sodelavci ter Flyvbjerg in COWI Flyvbjerg in sodelavci (2002, 2003, 2005) so razloge povzeli v tri skupine, in sicer na: - Tehnične razloge iz tehničnega vidika je mogoče prekoračitve stroškov obravnavati kot napake v napovedovanju ( forecasting errors ), ki so rezultat nepopolnih metod, neustreznih podatkov, inherentne težavnosti v napovedovanju prihodnosti in pomanjkanja izkušenj s strani napovedovalcev. Pogosto pojasnilo prekoračitev so tako (Flyvbjerg & COWI 2004, 39): Nepopolne informacije - različne raziskave, ki primerjajo dejanske in ocenjene stroške projektov prometne infrastrukture (npr. Bacarini 2005) se ukvarjajo s tehničnimi razlogi, kot so npr. nepopolne metode napovedovanja stroškov (in koristi), neustrezni podatki in iskrene napake ( honest mistakes ). Čeprav so takšni dejavniki verjetno pomembni viri negotovosti, pa je vseeno presentljivo, da skozi čas v prekoračitvah niso vidna bistvena izboljšanja v metodah napovedovanja stroškov (in koristi) niti niso vidna izboljšanja zaradi preteklih izkušenj. Spremembe obsega med pomembnimi dejavniki je tudi sprembemba obsega projekta, do katere lahko pride pred ali med izvajanjem projekta. Vodenje projektov (management) projekti, ki so zelo neuspešni na začetku pogosto izhajajo iz neustrezne oziroma premalo razdelane tehnične dokumentacije, ko specifični tehnični razlogi, ki bi lahko povzročili občutne prekoračitve stroškov, niso bili dobro preučeni in upoštevani (obvladovanje tveganja). Projekti, ki so uspešnejši od povprečja, niso nujno manj kompleksni, zato pa so bistveno bolje vodeni. 20 Dodamo lahko tudi, da obstajajo številni učbeniki in priročniki za gradbene inženirje, ki se ukvarjajo z obvladovanjem tveganj iz kvalitativnega ali kvantitativnega vidika. Čeprav ti vsebujejo različne taksonomije tveganj in priporočila, pa ne pojasnjujejo sistematičnih prekoračitev stroškov iz empiričnega vidika oziroma ne pojasnjujejo njihovih vzrokov. Posledično jih eksplicitno v to disertacijo ne vključujemo. 40

43 Predlog tipologije (ibidem, 39) specifičnih tehničnih razlogov za prekoračitve stroškov v projektih prometne infrastrukture je sledeč: - karakteristike ceste (spremenjene zahteve v zvezi s predvideno hitrostjo, širino ali tipom ceste), - trasa (sprememba trase), - predpisi (sprememba varnostnih, gradbenih ali okoljskih predpisov), - geotehnika (kompleksna ali obsežna geotehnična dela, voda ali gora), - arheologija (nepričakovane arehološke najdbe), - stroški razlastitve (podcenjeni stroški razlastitve), - kompleksna stičišča (povezave na obstoječo infrastrukturo ali vključitev v urbano okolje), - nova ali nepreverjena tehnologija (omejene izkušnje), - gradbeni stroški (gospodarski ciklus v sektorju ali konkurenčni položaj), - pristop h kalkulacijam (kalkulacije se pripravljajo po načelu, da bo šlo vse po načrtih ), - zamude zaradi vremena. Čeprav je predlog tipologije podan, velja poudariti, da zaenkrat obstaja premalo podatkov, da bi lahko preverili statistično značilen vpliv posameznih vzrokov. - Psihološke razloge najbolj pogosto pojasnilo, ki ga je mogoče zaslediti v literaturi, je napaka pretiranega optimizma oz. optimism bias. Ta pojav sta temeljito analizirala Kahneman in Twerski (1979). Nanaša se na nezavedno (nenamerno) podcenjevanje stroškov (precenjevanje koristi). - Ekonomsko-politične razloge 21 - gradnja nekega projekta predstavlja vir dela in zaslužka za npr. projektante in gradbena podjetja. Če lahko ti akterji vplivajo na proces ocenjevanja (izvedljivosti), je v njihovem interesu, da na izide ocenjevanja vplivajo tako, da bo projekt dobil zeleno luč. Podcenjevanje stroškov in precenjevanje prihodkov je v tem primeru odraz ekonomsko racionalnega obnašanja, saj povečuje verjetnost prihodkov in dobička izvajalcev. Obenem lahko v javnem sektorju promotorji projektov in ocenjevalci projektov v javnem interesu namerno podcenijo stroške, da bi s tem spodbudili javne uslužbence k zmanjševanju stroškov in s tem k varčevanju z javnimi financami. V skladu s to razlago bi bili višji ocenjeni stroški spodbuda zapravljivim izvajalcem, da porabijo več davkoplačevalskega denarja. Politično-ekonomska razlaga pojasnjuje podcenjevanje stroškov v smislu interesov in (politične) moči. Po tej razlagi so promotorji projektov in projektanti zaradi svojih interesov namenoma pristranski, zato da bi bili projekti odobreni. Flyvbjerg in sodelavci (2002) so tehnično in psihološko razlago zavrnili in ju označili za manj relevantno pri pojasnjevanju prekoračitev. 21 Ekonomske in politične razloge sicer navaja ločeno, vendar jih zaradi njihove prepletenosti obravnavamo skupaj. 41

44 Tehnično razlago so zavrnili, saj bi v tem primeru pričakovali enakomerno porazdelitev ocen stroškov okrog povprečja stroškov projektov, iz tega in drugih obravnavanih vzorcev v naši disertaciji pa izhaja, da to ni tako. Prav tako v analizi vzorca 258 projektov ni bilo opaziti izboljšanja v natančnosti ocen skozi čas (v 70-ih letih), čeprav bi to pričakovali zaradi razvoja v metodah ocenjevanja stroškov in kvaliteti podatkov, na katerih se to ocenjevanje izvaja (ibidem, 287). Psihološko razlago so avtorji zavrnili, ker bi pričakovali, da do nagnjenosti k optimizmu prihaja predvsem pri neizkušenosti, kar fenomena sistematičnih odklonov, ki se v vzorcu 258 projektov Flyvbjerga in sodelavcev (ibidem) v obdobju 70 let ne zmanjšuje, ne pojasnjuje dobro. Glavni argument proti psihološki razlagi je, da se človek na svojih napakah uči. Najbolj verjetna razlaga je tako po mnenju Flyvbjerga in sodelavcev laganje oziroma namerno zavajanje za uveljavitev interesov manjšine na škodo interesov večine. V praksi se uporablja tudi nekoliko bolj politično korekten izraz strategic misinterpretation. Druge raziskave (npr. Mott MacDonald 2002) pa se takšnemu poimenovanju istega pojava raje na sploh izognejo in uporabljajo po zgornji klasifikaciji sicer netočen izraz, optimism bias oziroma napaka pretiranega optimizma, ki se pravzaprav nanaša na psihološko razlago in ne na ekonomsko-politično Mott MacDonald Raziskavo je svetovalna hiša Mott MacDonald (2002) izvedla za britansko ministrstvo za promet (Department for Transport) in zadeva 50 velikih infrastrukturnih projektov v Veliki Britaniji (ki so presegali 40 mio funtov v cenah 2001). Prišla je do podobnih ugotovitev kot Flyvbjerg in sodelavci (2002, 2003), vendar omenjene raziskave zaradi drugačne metodologije v obdelavi podatkov med sabo niso neposredno primerljive (kar bomo pojasnili spodaj), obenem pa se tudi ne ukvarja samo ali specifično s projekti prometne oziroma cestne infrastrukture. Kljub temu je raziskava relevantna v zvezi z obravnavo vzrokov prekoračitev stroškov, obenem pa tudi bolj nazorno predstavlja razliko v prekoračitvah stroškov glede na tip lastništva projekta. Specifično vzorec loči projekte, ki so bili tradicionalno javno financirani (iz proračuna) in javno-zasebna partnerstva (britanski program PFI - Private Finance Initiative). Prva skupina zadeva 40 projektov in druga 10. V spodnji tabeli so predstavljeni nekateri bistveni rezultati študije. 42

45 Tabela 6. Prekoračitev rokov in stroškov v izbranih projektih v Veliki Britaniji v obdobju Tip projekta Tradicionalno javno financiranje Javno-zasebna partnerstva Napaka pretiranega optimizma ( %) Povprečna prekoračitev roka izvajanja Povprečna prekoračitev ocenjenih stroškov Nestandardne zgradbe Standardne zgradbe 4 24 Nestandardne nizke gradnje Standardne nizke gradnje Oprema/razvoj Povprečje Standardne zgradbe Standardne nizke gradnje n.p. 0 Oprema/razvoj 28 n.p. Povprečje -1 1 Vir: Mott MacDonald Iz zgornje tabele je razvidno, da je bila pri tradicionalno javno financiranih projektih (iz proračuna) ugotovljena povprečna prekoračitev rokov v višini 17 % in 41 % prekoračitev predvidenih stroškov investicije. Raziskava poroča, da so prekoračitve sistematične, vendar statistične značilnosti podrobno ne poroča. Izpostavimo lahko tudi, da so ocene za posamezne podskupine zelo verjetno statistično neznačilne zaradi sorazmerno majhnega števila projektov v vzorcu. Isti problem na ravni posameznih podskupin pa lahko izpostavimo v zvezi z reprezentativnostjo. Čeprav raziskava v osnovi ugotavlja občuten in sistematičen problem prekoračitve stroškov, tako kot druge prej obravnavane raziskave, je potrebno poudariti, da od njih odstopa v bistvenem elementu. Mott MacDonald v svoj vzorec vključil večje število projektov, katerih tehnična dokumentacija je bila razdelana na nižji ravni (ne na ravni investicijskega programa) kot v primeru projektov, ki so jih zajeli Flyvbjerg in sodelavci (2002, 2003). Ocenjene vrednosti za tradicionalno javno financirane projekte so privzete na podlagi različno razdelane tehnične dokumentacije, od najnižje ( strategic outline case ) do najvišje ( full business case ) pred javnim naročanjem, medtem ko so vsi projekti javno-zasebnih partnerstev privzemali podatke ocenjenih vrednosti samo na najvišji ravni razdelane tehnične dokumentacije ( full business case ). Poročilo navaja, da nižje ravni niso bile na razpolago (ibidem, 11). Mott MacDonald je torej pri tradicionalno javno naročanih projektih uporabljal tudi manj razdelano investicijsko dokumentacijo ( strategic outline case in outline business case ), medtem ko pri projektih javno-zasebnih partnerstev uporablja najvišjo raven projektne dokumentacije ( full business case ). Rezultati obeh raziskav so torej pristranski v različno smer. Ocene prekoračitev Flyvbjerga in sodelavcev so konzervativne (manjše kot dejansko so), ocene prekoračitev Mott MacDonald pa optimistične (večje kot dejansko so). V zvezi s tem ni odveč, če izpostavimo še dve dejstvi: 43

46 - V primeru storitev poslovnega svetovanja je svetovalnemu podjetju vedno v interesu zadovoljiti naročnika, kar je povezano s prevencijo težav pri izvajanju tekočega projekta in ustvarjanju dobrega vtisa na naročnika v primeru morebitnih prihodnjih potreb po svetovalnih storitvah. - Pristop javno-zasebnega partnerstva je bil v Veliki Britaniji promoviran na odkrit (izjave posameznih ministrov) ali pa prikrit način (na primer ocenjevalci projektov so lahko izbrali JZP ali ničesar, ker so vedeli, da denar za tradicionalno javno financiranje ni zagotovljen) 22. To dejstvo je bilo povezano z interesom posameznih vlad po letu 1990, ki so v javno-zasebnih partnerstvih videle orodje za navidezno zmanjševanje javnega zadolževanja države. V skladu s tem lahko razumno predpostavljamo, da je takšen interes lahko obstajal tudi v trenutku, ko je omenjena hiša za poslovno svetovanje izvajala obravnavano raziskavo. Ob upoštevanju navedenega pa je obravnavana raziskava vseeno prišla do nekaterih zanimivih ugotovitev. Raziskava je prekoračitve oziroma podcenjevanje stroškov (in precenjevanje koristi) označila z izrazom napaka pretiranega optimizma oziroma Optimism Bias, kot glavni vzrok tega pojava pa navedla neuspešno prepoznavanja in obvladovanje ključnih tveganj, ki se pojavljajo pri posameznih projektih. Med tveganji, ki so bila najpogostejši vzrok prekoračitve stroškov in rokov, če strategije za obvladovanje tveganj niso bile na mestu, je bilo uvrščenih 11 (Mott MacDonald 2002, 16): 1. Neprimerna projektna dokumentacija ( business case inadequacy ) (58 %) verjetne so spremembe obsega v obsegu/vsebini projekta zaradi slabo specificiranih zahtev projekta (npr. interesi deležnikov niso ustrezno upoštevani) in neustrezna definicija obsega projekta. 2. Okoljski vpliv (19 %) projekt ima po svoji naravi velik vpliv na okoliško območje in obstaja velika verjetnost ugovorov s strani sosedov ali splošne javnosti. 3. Spori in terjatve (16 %) verjetni so spori in terjatve, ker niso vzpostavljeni mehanizmi za obvladovanje nasprotujočih si tendenc med različnimi deležniki. 4. Ekonomski razlogi (13 %) potek projekta je občutljiv na ekonomske vplive. 5. Prepozna vključitev izvajalca v načrtovanje (12 %) prepozna vključitev izvajalca v načrtovanje poveča verjetnost, da bo prišlo do težav med samo izgradnjo, ki bodo zahtevale dodelavo ali spremembo načrtov. 6. Kompleksnost pogodbene strukture (11 %) kompleksnost pogodbene strukture lahko povzroči zamude v podpisu pogodbe ali vpliva na trajanje del in tako na dosežene stroške in koristi. 7. Zakonodaja (7 %) potek projekta je odvisen od sprememb zakonodaje in/ali predpisov. 22 Kratek opis javno-zasebnih partnerstev z vidika njihove učinkovitosti glede prekoračitev ocenjenih stroškov in rokov je podan v prilogi

47 8. Stopnja inovacij (7 %) zaradi narave projekta je potrebna določena stopnja inoviranja, kar zahteva uporabo novih in nepreizkušenih metod. 9. Nesposobnost izvajalca (6 %) izvajalčeva sposobnost in/ali izkušnje pri vodenju projekta lahko vpliva na njegovo zmožnost, da pravočasno in na ustrezni ravni kvalitete projekt izvede. 10. Tim za vodenje projekta (4 %) sposobnosti in izkušnje naročnikovega tima, da vodi projekte, lahko vplivajo na izide izvedbe projekta. 11. Slaba priprava na projekt (4 %) v primeru neustreznega predhodnega zbiranje podatkov in priprave na izvedbo projekta (predhodne raziskave gradbišča, izvedba anket o zahtevah uporabnikov ipd.), lahko pride do nastanka nepredvidenih problemov med izvajanjem projekta. Vsa ostala tveganja so k izmerjenim prekoračitvam stroškov prispevala manj kot 3 % Podrobnejša razporeditev tveganj in njihovo grupiranje je v prilogi 22 (ibidem, 10). Prekoračitve stroškov (in precenjevanje koristi) v posameznih sektorjih niso prevladovale. Zato pa so bile opažene višje ravni prekoračitev stroškov v posameznih tipih projektov, saj so nekateri inherentno bolj tvegani kot drugi, ti so (od najbolj do najmanj tveganega): 1. Oprema in razvoj 2. Nestandardni gradbeni projekti 3. Nestandardne zgradbe 4. Outsourcing zunanje naročanje 5. Standardni gradbeni projekti 6. Standardne zgradbe Čeprav tipologija tveganj, ki jo navaja Mott MacDonald (glej prilogo 22), v celoti ni skladna s tipologijo, ki smo jo prej povzeli po Flyvbjergu in sodelavcih (2002), lahko prvi najbolj pogosti vzrok, ki ga ugotavlja Mott MacDonald (torej neprimerna projektna dokumentacija) po tipologoiji Flyvbjerga in sodelavcev umestimo med psihološke ali ekonomsko-politične vzroke. V nasprotju z argumentacijo Flyvbjerga in sodelavcev (ibidem) Mott MacDonald (2002) kot glavni razlog prekoračitev stroškov navaja neustrezno obvladovanje tveganj. Hkrati raziskava ugotavlja tudi (ibidem, 47), da so se prekoračitve stroškov skozi čas (v obdobju obravnavanih projektov) zmanjševale. Kot poglavitni razlog za to navaja uveljavljanje obvladovanja tveganj, izboljšave v procesu javnega naročanja, strožji nadzor nad gibanjem stroškov, uporabo sodobne gradbene tehnike in tehnologije in druge razloge. Raziskava ne poroča, kakšna je porazdelitev razpoložljive dokumentacije pri projektih skozi čas. Zato ni mogoče sklepati, ali bi lahko bil razlog za takšen trend tud večja razpoložljivost podatkov pri novejših projektih, zaradi česar bi bilo mogoče ocenjene stroške projekta povzeti iz (naj)bolj razdelane projektne dokumentacije ( full business case ). Ta ugotovitev je v nasprotju z ugotovitjo Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003), ki so ugotavljali, da se prekoračitve skozi čas niso zmanjševale. 45

48 Kljub temu da se raziskava ni podrobneje ukvarjala z vzroki neustreznega obvladovanja stroškov, je kot pomembna dejavnika vseeno izpostavila odgovornost in transparentnost kot pomembna dejavnika prekoračitev stroškov. Tako ugotavlja, da je v (britanskem) javnem sektorju težko zagotavljati jasno odgovornost (accountability) ter zavezanost k doseganju pogodbenih stroškov, rokov in rezultatov (koristi) zaradi selitve ključnih članov projektnih timov, stopnje odločevalske moči, ki je bila delegirana projektnim timom in kulture javnega sektorja. Pri tradicionalnem javnem financiranju je problem podcenjevanja stroškov še posebno poudarjen v politično pomembnih projektih: če obstaja prepričanje, da država projekta ne bo pustila propasti, ko se je ta enkrat začel, potem je spodbuda za zelo močna. Večina projektov, zajetih v študiji, je bila slabo definirana (v smislu zahtev in obsega projekta) v odobreni projektni dokumentaciji. Koristim in stroškom poslovanja na kratek, srednji in dolgi rok je bila posvečena le minimalna pozornost (ibidem, 2002, 22) Booz Allen Hamilton Raziskava svetovalne hiše Booz Allen Hamilton (2005) je bila izvedena po naročilu ameriške Federal Transport Administration (v nadaljevanju: FTA), ki (so) financira gradnjo prometne infrastrukture na zvezni ravni. Namen raziskave je bil verificirati obstoj problema prekoračitev v gradnji velikih infrastrukturnih projektov, ki jih je sofinancirala FTA. Raziskava se je osredotočila na 28 velikih projektov gradnje železniške infrastrukture, da bi temeljito preučila vse elemente rasti stroškov. Pri tem je ugotavljala spremembe v ocenjenih stroških med posameznimi fazami načrtovanja projekta do končnega zaključkega projekta. Dodatno je bilo izbranih 14 (drugih) projektov, kjer je bila izvedena podrobnejša analiza strategij, orodij in tehnik za ocenjevanje, upravljanje in nadzorovanje stroškov projekta. V še dodatnih 9 primerih pa je bila s pomočjo vprašalnikov izvedena tudi analiza različnih tehnik vodenja projektov. Devet od navedenih 28 projektov se je izvajalo z javno-zasebnimi partnerstvi, ostali projekti pa s tradicionalnim javnim financiranjem. Sedemnajst projektov je bilo razširitev (extensions), 10 projektov je bila greenfield investicija, en projekt pa je bil rehabilitacija. Dva projekta sta bila končana v 80-ih letih, deset projektov v 90-ih in 16 projektov v letu 2000 in kasneje (ibidem, 45). Booz Allen Hamilton je pri zbiranju podatkov upošteval sledeče potencialne vzroke (ibidem, 15): ekonomski in tržni pogoji, nepredvideni inženirski ali gradbeni zapleti, posamezne skupine stroškov so bile izpuščene iz zgodnjih ocen stroškov, omejena organizacijska in tehnična sposobnost izvajanja projektov, različni pristopi javnega naročanja, razmerja med lastniki, inženirji, vodjem gradbišča, in projektantom, spremembe v obsegu projektov, 46

49 spremembe v regulativnih zahtevah, zahteve in pomisleki lokalnih oblasti, zahteve in pričakovanja tretjih oseb, pričakovanja lokalne skupnosti, da bo prišlo do spremembe projekta ( community design change expectations ). Specifično v zvezi z ocenjevanjem stroškov je raziskava izhajala iz sledečih potencialnih vzrokov prekoračitev (ibidem, 16): podcenjeni stroški na enoto (underestimated unit costs), izpustitev potrebnih komponent, izpustitev komponent, ki jih deležniki dodajajo kasneje, nepredvideni dogodki, podaljšanje roka izvedbe zaradi različnih tipov zamud. Raziskava je stroške analizirala glede na tri faze, ki se nanašajo na ocenjevanje projektov, ki jih financira FTA (ibidem, 17). Te vključujejo: 1. Analizo alternativ z osnutkom ocene vplivov na okolje ( Alternatives Analysis with a Draft Environmental Impact Statement )) 2. Predštudijo izvedljivosti s končno oceno vplivov na okolje ( Preliminary Engineering with a Final Environmental Impact Statement )) 3. Študijo izvedljivosti ( Final Design ) Posamične faze lahko postavimo ob bok idejnemu projektu, predinvesticijski zasnovi in investicijskemu programu v Sloveniji. Do izbire alternative pride v točki 2. Analogno z zgoraj navedenimi fazami je analiza med drugim sledila tudi gibanju natančnosti ocen stroškov v posameznih fazah (ibidem, 47): od analize alternativ do predštudije izvedljivosti ( Planning to Preliminary Engineering ), od predštudije izvedljivosti do študije izvedljivosti ( Preliminary Engineering to Final Design ), od študije izvedljivosti do zaključka gradnje/začetka uporabe, skupna sprememba od analize alternative do začetka uporabe infrastrukture ( Planning to Operations ). V zgoraj opredeljenem kontekstu je raziskava prišla do sledečih ugotovitev o glavnih vzrokih prekoračitev stroškov: Spremembe obsega in terminskega plana ( schedule changes ) pojasnjujejo večino rasti stroškov (orig. main cost drivers ). Analiza gibanja stroškov v stalnih cenah za 28 projektov po fazah je pokazala, da je bilo (ibidem, 106): 47

50 - v fazi od analize alternativ do predštudije izvedljivosti 10,5 % rasti (variance) stroškov mogoče pripisati spremembam obsega projekta in 4,8 % (variance) spremembam terminskega plana (razpoložljivi so bili podatki za 22 projektov), - v fazi od predštudije izvedljivosti do študije izvedljivosti 5,8 % (variance) stroškov mogoče pripisati spremembam obsega projekta in 4,0 % (variance) spremembam terminskega plana (razpoložljivi so bili podatki za 22 projektov), - v fazi od študije izvedljivosti do zaključka gradnje/začetka uporabe 11,2 % (variance) stroškov mogoče pripisati spremembam obsega projekta in 3,3 % (variance) spremembam terminskega plana (razpoložljivi so bili podatki za 28 projektov). 23 Pri večjih projektih so prekoračitve stroškov večje. Pri projektih, kjer je šlo za novogradnjo, je bilo povečanje stroškov za okrog 40 % višje kot pri projektu podaljšanja obstoječe proge ( extension ) enake velikosti. Skupino 28 projektov je bilo mogoče razdeliti na 13 projektov, kjer je večji del proge potekal nad (viadukti, mostovi) in pod (tuneli) zemljo, in 15 projektov, kjer je manjši del proge potekal pod in nad zemljo. Povečanje stroškov pri bolj kompleksnih projektih je bilo okrog 20 % višje glede na bolj enostavne projekte. V rasti stroškov med projekti, ki so bili izvajani po letu 2000 in pred njimi, ni bila ugotovljena statistično značilna razlika. Enako velja za projekte, izvedene pred letom 1995 in po njem. Krivulja učenja zaradi pridobivanja izkušenj ali uporabe boljših tehnik ocenjevanja torej ni bila demonistrirana. Ko pa je raziskava izhajala iz primerjave stroškov v fazi analize alternative in končnih stroškov investicije, pa je bila opažena razlika med projekti, ki so bili izvedeni pred letom 2000 in po njem. Stroški pri projektih, izvedenih pred letom 2000, so zrastli za 11,2 %, pri projektih, izvedenih po letu 2000, pa za 8,0 %. Obravnavana raziskava je torej prepoznala dva glavna povročitelja prekoračitev stroškov ( cost driver ), obenem pa v anketnem delu ni zasledila političnih vplivov na formiranje ocen stroškov (ibidem, 103), kar je v nasprotju s Flyvbjergom in sodelavci (2002). Ob tem je potrebno poudariti, da so slednji izvajali poglobljene intervjuje. Podrobnejši vzroki za sistematično podcenjevanje stroškov torej niso bili ugotovljeni, poudariti pa je potrebno, da so bile prekoračitve stroškov bistveno manjše kot v primeru Flyvbjerga in sodelavcev. 23 Flyvbjerg in sodelavci (2002) so v svoji raziskavi ugotovili skupaj 44,7 % prekoračitev stroškov za železniško infrastrukturo. V primeru raziskave Booz Allen Hamilton (2005, 55) pa je bilo netehtano povprečje (ni bila upoštevana velikost projektov) prekoračitev 12,2 %. Ob tem je potrebno poudariti, da zaradi upoštevanja tekočih cen v tej oceni obstaja določena napaka, za katero na podlagi razpoložljivih podatkov ne moremo oceniti vpliva. Raziskava Booz Allen Hamilton (2005, 102) sicer sama navaja parameter prekoračitve, ki naj bi bil primerljiv z raziskavo Flyvbjerga in sodelavcev (32,8 %), vendar je ta po naši oceni napačen, saj v primeru ocen izhaja iz druge faze priprave investicijske dokumentacije ( preliminary engineering ) in ne iz tretje oziroma zadnje ( final design ). 48

51 6.3 Do sedaj predlagane rešitve problema podcenjevanja stroškov in precenjevanja koristi Glede na to, da so konkretnejše empirične ugotovitve na področju sistematičnega podcenjevanja stroškov relativno nove, je tudi literatura, ki bi se podrobno ukvarjala prav z vzroki tega pojava, omejena. V že obravnavani literaturi iz tega področja je v nekaterih primerih zaslediti tudi predloge za rešitev. V literaturi Flyvbjerg in sodelavci (2005), Flyvjerg in COWI (2004), Mott MacDonald (2002), Odeck (2004), Lichtenberg (2000), Booz Allen Hamilton (2005) ter Berechman in Wu (2006) smo zasledili nekaj priporočil, ki vsa, z izjemo Lictenberga, izhajajo iz analize večjega statističnega vzorca, slednji pa iz študij primerov Flyvbjerg in sodelavci Najbolj izčrpna priporočila na področju načina in pogojev sprejemanja odločitev o izgradnji projektov so podali Flyvbjerg in sodelavci (2005), ki so tudi razpolagali z eno večjih podatkovnih baz projektov prometne pa tudi druge infrastrukture. Flyvbjerg in sodelavci (ibidem, 140) so predlagali delitev na dva tipa problemov, in sicer: kjer projektanti/ocenjevalci menijo, da so optimistične ocene stroškov (koristi) sredstvo, s katerim lahko dosežejo odobritev projekta so projektanti/ocenjevalci del problema, kjer projektanti/ocenjevalci projektov menijo, da je pomembno pravilno oceniti stroške (koristi) projektanti/ocenjevalci niso del problema. V prvem primeru se rešitve nanašajo na različne kvalitativne in kvantitativne metode, ki poskušajo zmanjšati tveganje prekoračitev stroškov pri novih projektih. V drugem primeru gre za uvajanje institucionalnih sprememb ali drugih ukrepov, katerih namen je izboljšanje transparentnosti in efektivne odgovornosti deležnikov, ki so del procesa ocenjevanja investicij (projektanti/ocenjevalci, investitor, izvajalci). Rešitve, ko so ocenjevalci/projektanti del problema V zvezi s prvim tipom priporočil, kjer so projektanti/ocenjevalci del problema, so avtorji (ibidem, 142) navedli dva tipa odgovornosti, ki definirata liberalno demokracijo: Odgovornost ( accountability ) javnega sektorja s pomočjo transparentnosti in nadzor javnosti. Odgovornost zasebnega sektorja zaradi konkurence in nadzor trga. Ta dva tipa odgovornosti je mogoče obravnavati kot nadzorna mehanizma, ki lahko omejujeta oportunistično vedenje deležnikov, ki bistveno prispeva k podcenjevanju stroškov in precenjevanju koristi. Da bi zagotovili delovanje prvega mehanizma, je po mnenju Flyvbjerga in sodelavcev (ibidem) potrebno zagotoviti sledeče: 49

52 1. Zvezne oblasti ne bi smele nuditi diskrecijskega financiranja lokalnim infrastrukturnim agencijam, s katerim lahko izgradijo specifičen infrastrukturni projekt (npr. železniško povezavo). Takšno financiraje po mnenju Flyvbjerga in sodelavcev vodi k napačnim spodbudam. Zvezne oblasti bi morale ponujati financiranje infrastrukture, ki ga lahko lokalne agencije izkoristijo kakorkoli želijo, vendar je ob tem potrebno zagotoviti, da vsak dolar, ki ga porabijo za financiranje (izbor) enega projekta, zmanjšuje njihovo zmožnost, da bi financirali drugega. 2. Ocene (stroškov in prometnih tokov) bi morale biti predmet neodvisnega strokovnega pregleda ( peer review ). Kjer gre za velik obseg sredstev, lahko takšen pregled izvedejo nacionalni revizijski organi (npr. računsko sodišče) 24. Ustanoviti pa je mogoče tudi druge oblike strokovnih teles v okviru ministrstva za finance ali pri interesnem združenju stroke. 3. Ocene bi morale biti primerjane z drugimi podobnimi napovedmi ( benchmarking ). 4. Ocene, strokovni pregledi in primerjave bi morale biti dostopne javnosti v trenutku, ko so izvedene, vključno z vso relevantno dokumentacijo. 5. Organizirana bi morala biti javna posvetovanja, na katerih lahko deležniki in civilna družba izrazijo kritiko ali podporo izdelanim ocenam. Informacije, ki se na ta način generirajo, bi bilo potrebno uporabiti v načrtovanju in sprejemanju odločitev. 6. Organizirati bi bilo potrebno znanstvene in strokovne konference, na katerih bi bili prisotni ocenjevalci, ki bi tam branili svoje napovedi pred kritikami kolegov. 7. Projekti z napihnjenimi razmerji med stroški in koristmi projekta bi morali biti ponovno preučeni in ustavljeni, če rezultati ponovnih izračunov ne opravičujejo njihove izvedbe. Projekte s pravilnimi razmerji pa bi bilo potrebno nagraditi. 8. Uvesti bi bilo potrebno profesionalne (npr. izključitev iz stanovske strokovne organizacije) in celo kriminalne kazni za ocenjevalce, ki konsistentno in predvidljivo izdelujejo zavajujoče ocene/napovedi. Za delovanje drugega mehanizma se priporoča sledeče: 1. Odločitev za izgradnjo projekta bi, ko je to mogoče, morala biti odvisna od sodelovanja zasebnih financerjev brez jamstva države v obsegu najmanj tretjine skupnega finančnega obsega projekta. Ta pogoj bi moral biti izpolnjen, ne glede na to, ali je projekt komercialno zanimiv ali ne (če je npr. eden od ciljev projekta zagotavljanje socialne pravičnosti). Deležniki zasebnega sektorja (posojilodajalci, delničarji...) bi pripravili svoje napovedi, s katerimi bi kritično spremljali obstoječe. Če bi se motili, potem bi bile njihove organizacije prizadete. 2. Potrebno se je izogibati izključnemu javnemu financiranju. 3. Ocenjevalci in njihove organizacije morajo nositi finančno odgovornost pri pokrivanju prekoračitev stroškov (in nedoseganju koristi), ki izhajajo iz pristranskosti v ocenjevanju. 4. Udeležba tveganega kapitala ne bi smela pomeniti, da se je država odrekla nadzoru ali zmanjšala nadzor nad projektom. 24 Avtorji v originalu navajajo računsko sodišče v ZDA (General Accounting Office) in Veliki Britaniji (National Audit Office). 50

53 Rešitve, ko ocenjevalci/projektanti niso del problema V zvezi z drugim tipom rešitev, kjer projektanti/ocenjevalci niso del problema, so avtorji podali kvantitativno rešitev. Avtorji so v kontekstu prekoračitev stroškov aplicirali metodo, ki sta jo najprej izpostavila Kahneman in Tversky (1979) v svojem raziskovanju pristranskosti v človeških napovedih (ocenah). Metoda se imenuje napovedovanje na podlagi referenčnih razredov (orig. reference class forecasting ). Osnovni namen metode je, da poskušamo kognitivno pristranskost projektantov/ocenjevalcev projektov kompenzirati z objektivnimi podatki o preteklih rezultatih podobnih projektov. Zavzeti poskušamo t.i. pogled od daleč ali outside view. Logika tega pristopa izvira iz ugotovitve, da ljudje dajejo bistveno boljše odgovore (napovedi) na preprosta vprašanja, če jih zaprosimo, da se postavijo v vlogo zunanjega opazovalca. S to metodo ne poskušamo napovedovati določenih negotovih dogodkov, ki bodo lahko vplivali na projekt, ampak projekt postavimo v statistično porazdelitev izidov podobnih projektov v preteklosti. Napovedovanje na podlagi referenčnih razredov (v nadaljevanju: RCF) ima tri korake: 1. Prepoznavanje specifičnega referenčnega razreda v preteklosti izvedenih projektov. Razred mora biti dovolj široko zastavljen, da je statistično značilen, vendar obenem dovolj ozek, da je vsebinsko primerljiv s posameznim projektom, ki ga obravnavamo. 2. Določimo verjetnostno porazdelitev za izbrani referenčni razred. Ta korak zahteva pridobitev kvalitetnih empiričnih podatkov iz zadostnega števila projektov znotraj referenčnega razreda, da bomo lahko dobili statistično značilne rezultate. 3. Izbrani projekt nato primerjamo s porazdelitvijo izidov projektov v referenčnem razredu, na podlagi česar lahko ugotovimo njegov najverjetnejši izid. Komparativna prednost te metode bi lahko bila največja pri izvajanju nerutinskih projektov, ki jih projektanti/ocenjevalci na določenem področju še niso izvajali. Npr. izgradnja novega mostu ali tunela v konfiguraciji, v kakršni ta še ni obstajal. Obenem pa v takšnih primerih postane problematičen tudi obstoj podatkov, saj je predhodnih podobnih projektov najbrž malo ali pa jih sploh ni. Kljub temu pa Flyvbjerg in sodelavci (ibidem) ugotavljajo, da je večina večjih projektov prometne infrastrukture lahko sicer nerutinskih za projektante/ocenjevalce na določenem področju, vendar pa uporabljajo dobro znane tehnologije. Takšni projekti pa bi potem imeli tudi največ koristi od obravnavane metode. Avtorji pri obdelavi svoje podatkovne baze 258 projektov posebej navajajo, da niso uspeli zaslediti niti ene uporabe RCF. Iz tega lahko sklepamo vsaj to, da če se takšne metode že uporabljajo, so načeloma redke. Primer aplikacije takšne metode predstavlja britanski Department for Transport, za katerega je metodologijo pripravil prav B. Flyvbjerg ob sodelovanju s svetovalno družbo COWI (2004). Ko je bil definiran referenčni razred projektov, se opazovane eskalacije prekoračitev (projektnega proračuna) v preteklosti uporabijo za izdelavo verjetnostne porazdelitve, kot je 51

54 ilustrirano na sliki 7. Če je načrtovani nov projekt podoben projektom v referenčnem razredu in je bil izhodiščni proračun projekta (ocena stroškov) določen na podoben način (in s podobno morebitno rezervo za nepredvidena dela), je potrebno takšen projekt pozicionirati na točko začetni proračun projekta (ocena) 25. Točka povprečno povečanje proračuna se nato nanaša na točko, kjer obstaja 50 % verjetnost, da bodo realizirani stroški večji od proračuna. V nekaterih primerih ni sprejemljivo, da bi imeli 50 % verjetnost eskalacije proračuna. Točka potrebni pribitek zato označuje popravek izhodiščnega proračuna, ki bo zagotovil, da bo verjetnost eskalacije začetnega proračuna padla pod X % oziroma pod zaželeno vrednost. Slika 7. Potreben popravek (pribitek), s katerim zagotovimo, da je verjetnost večjih stroškov manj kot X. Začetni proračun projekta Povprečno povečanje proračuna Potreben pribitek Vir: Prirejeno po Flyvbjerg in COWI (2004, 11). V tabeli 7 so prikazani popravki na podlagi dejanskih porazdelitev baze Flyvbjerga in sodelavcev z nekaj dodatnimi projekti iz Velike Britanije v treh referenčnih razredih, kamor so glede na razpoložljive statistične podatke razvrščeni tipi podobnih projektov. 25 Ilustrirana porazdelitev je v tem primeru podobna frekvenčni porazdelitvi, ki so jo Flyvbjerg in sodelavci (2002, 2003) prikazali na podlagi baze 258 projektov, prikazani na sliki 5. Tako tam kot tukaj je pri manjšem številu projektov verjetno, da bodo stroški manjši od ocenjenih, v povprečju pa je verjetna sistematična prekoračitev. 52

55 Tabela 7. Priporočeni popravki za napako pretiranega optimizma za različne tipe infrastrukture. Popravki za napako pretiranega optimizma Kategorija Tipi 50 % centil 80 % centil Ceste Avtoceste ( motorways ) Glavne/hitre ceste ( trunk roads ) Lokalne ceste ( local roads ) 15 % 32 % Železnica Metro Primestna železnica ( light rail ) Vodeni avtobusi na tračnicah ( guided buses on tracks ) Konvencionalna železnica ( conventional rail ) Proge za visoke hitrosti ( highspeed rail ) Stalne povezave Mostovi ( fixed links ) Tuneli Vir: Povzeto po Flyvbjerg in COWI (2004, 4). 40 % 57 % 23 % 55 % Preprosti primer ilustrira, kako je mogoče uporabiti popravke nagnjenosti k optimizmu v praksi. Če se klient skupine projektantov odloči, da mora biti tveganje (verjetnost) prekoračitve stroškov projekta manjše od 20 %, potem morajo projektanti popraviti ocenjeni proračun za 32 % navzgor. Tako bi se npr. izhodiščno ocenjeni proračun 100 mio EUR povečal na 132 mio EUR, saj bi v verjetnostni porazdelitvi referenčnih projektov takšen projekt prišel na točko 80 centil oz. 80 % verjetnosti, da bo projekt tudi dejansko stal 132 mio EUR. Upoštevati pa je potrebno tudi dejstvo, da lahko dodajanje pribitka pride do neposrednega izraza samo v organizaciji, ki izvaja veliko število projektov in ima možnost med njimi razporejati finančna sredstva. Npr. 15 % povečanje proračuna cestnih projektov bo pomenilo, da bodo v povprečju cestni projekti ustrezali ocenjenim stroškom z dodanim pribitkom (povprečje-sredina porazdelitve in ocenjeni stroški s pribitkom bodo v isti točki). V organizaciji, ki izvaja posamezni projekt, pa bi takšen pribitek še vedno pomenil, da obstaja 50 % verjetnost, da bodo stroški prekoračeni Lichtenberg Avtor je v osnovi pripravil priročnik za obvladovanje prekoračitev oziroma tveganj v projektu, namenjen neposredni aplikaciji (2000). Svoj pristop je kasneje (2005) še dodelal. Metoda je podobna zgoraj predstavljenemu pristopu Flyvbjerga in COWI (2004). Po navedbah HEATCO (Odgaard et al. 2005, 197) pa je v uporabi na Danskem. 53

56 Pri tej metodi ne izhajamo iz referenčnega razreda, ampak iz sukcesivnih kalkulacij. Poudarek je na tem, da poskušamo ugotoviti projektna tveganja v posameznem projektu za vsako njegovo komponentno. Cilj tega pristopa je prav tako sestava verjetnostne porazdelitve, ki odraža stroške izgradnje s povprečno vrednostjo in varianco ( skewness oziroma koeficient asimetrije je prav tako relevanten v nekaterih primerih). Osnovo pokalkulacije opisujejo trije koraki: Razbitje projekta na razumne, statistično neodvisne dele. Pridobitev trojne ocene za vse numerične dele ali postavke (v praksi se priporoča, da se ocene pridobijo od več oseb za vsako postavko). Trojna ocena pomeni ovrednotenje ekstremnega minimuma in ekstremnega maksimuma (1 centil in 99 centil) in najverjetnejšo vrednost za vsako postavko. Na osnovi trojne ocene nato izpeljemo kumulativno porazdelitveno funkcijo celotni stroškov gradnje (ki seveda temelji le na povprečni vrednosti in varianci). Kumulativna vrednost nato izraža verjetnost, da dejanski stroški ne bodo presegli določene vrednosti proračuna. Ključna značilnost tega pristopa je v uporabi uravnotežene skupine posameznikov, ki skupaj izvaja analizo v večih korakih, v katerih prepoznavajo in potem organizirajo posamezne vire negotovosti. Potem delujejo od zgoraj navzdol, pri čemer sistematično in podrobno ovrednotijo elemente z največjim vplivom v sukcesivnih korakih. Skupina pripravi kar se da nepristranske subjektivne ocene vpliva teh elementov na rezultat. V postopku sestavi seznam desetih elementov z največjim vplivom na rezultat, s čimer lahko skupina obdrži pregled nad tem, kaj je pomembno in kaj ne, in ne zapravlja časa. Drug element je razporeditev vseh negotovosti na diskretne statistične elemente (skupine). Interpretacija porazdelitev je enaka kot v primeru referenčnih razredov. Razlika pa je v tem, da so korekcije za prekoračitev tveganja odvisne od posameznih projektov, zato ni mogoče podati splošnih popravkov kot v primeru Flyvbjerga in sodelavcev. Sam pristop je tudi nekoliko dručen od pristopa referenčnih razredov tudi v tem, da slednji deluje na tem, kako bi nevtraliziral psihološke vplive z uporabo zgodovinskih podatkov o prekoračitvah. V pristopu Lichtenberga pa se uporabljajo spoznanja psihologije neposredno v procesu ocenjevanja stroškov. Tako se na primer priporoča, da naj bo skupina sestavljena iz strokovnjakov, ki pokrivajo ključna področja, ter posameznikov, ki lahko dodajo dimenzije kreativnosti in širine. Iz tega vidika lahko skupina vsebuje specialiste in generaliste ter mlajše in starejše posameznike. Skupina pa potrebuje tudi motivatorja, ki lahko izpostavlja nasprotna stališča in tako obvladuje morebiten pretiran optimizem skupine. Licthenberg (2005) navaja tudi tri študije primerov, kjer je bila ta metoda uspešno uporabljena, ki pa ne zadevajo prometne infrastrukture. Kot slabosti metode avtor (2005, 8) navaja sledeče: 54

57 - Zanesljiv je samo končni reultat postopka, ne pa tudi posamezni korak ali aktivnost. - Katastrofe in drugi elementi višje sile zahtevajo druge dodatne postopke. - Omejena je na organizacije z odprto kulturo korporativnega upravljanja, ki dobro sprejema timsko delo. Netradicionalna narava metode omejuje njeno uporabnost v bolj konzervativnih okoljih Dopolnjuje postopek projektiranja/ocenjevanja stroškov, a ga ne nadomešča. - Za njeno izvajanje so potrebni posebej izobraženi voditelji, ki so dobro seznanjeni s posameznimi elementi postopka. - Proces izvajanja zahteva napor, čas in podporo vodstva družbe (agencije) Odeck Avtor (2004) je predstavil krajši nabor priporočil, ki so povezana z norveškim kontekstom prekoračitev stroškov pri gradni cestne infrastrukture. Poleg tega, da tako kot Flyvbjerg in sodelavci ter drugi raziskovalci, predlaga nadaljnje raziskave podrobnejših vzrokov prekoračitev, navaja tudi splošna priporočila. Ta so delno povezana s specifiko ugotovitev njegove analize: 1. Prekoračitve pri majhnih projektih je potrebno obravnavati z enako resnostjo kot prekoračitve pri velikih (saj se je v njegovi analizi izkazalo, da je bilo večje prekoračitve zaznati predvsem pri manjših projektih). 2. Postaviti bi bilo potrebno pogoj, da se vse ocene stroškov navajajo skupaj z analizo občutljivosti. Na ta način bi odločevalci dobili vtis o ravni tveganja, ki zadeva posamezno oceno. 3. Vzpostaviti bi bilo potrebno kontrolni mehanizem, ki zagotavlja trezno ocenjevanje stroškov (in koristi). Ena oblika takšnega mehanizma bi lahko bil poseben svetovalni odbor znotraj posameznega dela javnega sektorja Booz Allen Hamilton Avtorji (2005) so si cilje raziskave zastavili v okviru iskanja odgovorov na pet bistvenih vprašanj. Rešitve se v glavnem nanašajo na stanje, kjer projektanti/ocenjevalci niso del problema (ibidem, 115): 1. Kaj lahko naredijo (lokalni) sponzorji projektov za zanesljivo ocenjevanje stroškov in terminskega plana v posameznih fazah načrtovanja projekta? Uporaba razumnih izhodiščnih predpostavk V začetnih fazah priprave projekta je ključno, da sponzorji projekta vzpostavijo realistični obseg/vsebino (orig. scope ) in terminski plan projekta na podlagi dejanskih potreb in znanih omejitev (npr. proračuna, rokov, zakonodaje). Dobro definirana obseg/vsebina in terminski plan lahko pozitivno 26 V posameznih korakih metode so uporabljeni različni psihološki prijemi, tudi na primer brainstorming, od katerih je težko pričakovati ustrezne rezultate v izrazito konzervativnih okoljih. 55

58 vplivata na zmanjšanje negotovosti v procesu ocenjevanja stroškov. Ko so negotovosti neizbežne, je ključnega pomena, da se predpostavke in omejitve ocen komunicirajo na lahko razumljiv način. Te negotovosti se smejo upoštevati tudi z načrtno uporabo rezerv za nepredvidene dogodke. V podporo oblikovanja ustreznih rezerv pa je potrebno pripraviti oceno tveganj ter stalno raziskovanje vplivov na gibanje stroškov in izpolnjevanje terminskega plana. Vse pridobljene podatke je potrebno tudi periodično obnavljati. Izboljšava kvalitete ocenjevanja (stroškov/rokov) Iz rezultatov te raziskave med drugim izhaja, da je mogoče izboljšati pristop k ocenjevanju v vseh fazah priprave projekta z uporabo formalnih priročnikov za ocenjevanje in s celovitimi in neodvisnimi pregledi ( peer review ). Podatke o ocenjenih in dejanskih stroških (rokih) iz preteklih projektov je mogoče zbirati, da bi se izboljšala splošna kvaliteta podatkovne baze in bi ta lahko služila kot podlaga za zmanjševanje negotovosti. Ocenjevalci stroškov bi poleg tega morali uporabljati formalne modele oziroma sisteme za ocenjevanje stroškov. Povečanje transparentnosti ocenjevanja Proces, ki vključuje javnost in je jasen vsem deležnikom v vseh fazah, bo z večjo verjetnostjo proizvedel zanesljive ocene. Dokumentacija in predpostavke o ocenah in metodologijah, ki so dostopne javnosti in deležnikom, so lahko predmet širše podpore, s čimer se zmanjša tveganje sprememb kasneje v procesu priprave projekta. Integriteto ocen pa je mogoče zagotavljati s sistemom, ki vsebuje neodvisne ocene drugih ocenjevalcev, procese obvladovanja tveganj, in formalnimi procesi potrjevanja ocen. Vzpostaviti pa je mogoče tudi sistem spodbud, ki bo agencije (za prometno infrastrukturo na ravni posameznih držav ZDA) nagrajeval/kaznoval za natančnost ocenjevanja. 2. Kaj lahko naredijo lokalni sponzorji za obvladovanje stroškov projektov in terminskega plana v vsaki fazi razvoja projekta? Optimizacija parametrov projekta Pomembno je, da se vsi deležniki zavedajo vzajemnih odnosov (orig. tradeoffs ) med obsegom/vsebino, terminskim planom, kvaliteto ter stroški projekta. V zgodnjih fazah priprave projekta (analiza alternative) je raziskava prepoznala več tehnik, ki so povečale vrednost projekta, tako da so zadržale stroške na isti ravni, brez da bi se zato ogrozil obseg/vsebina, terminski plan, kvaliteta ali pričakovane koristi projekta. Takšne tehnike so design-to-budget 27, value planning 28, value engineering 29 in pristopi k ocenjevanju/obvladovanju tveganj. 27 Proces, ki omeji možnosti projektiranja (načrtovanja) z dano stroškovno omejitvijo. 28 Sistematični pristop k prepoznavanju in ovrednotenju ciljev projekta s ciljem dosegati value for money. Zadeva kritično presojo in definiranje ciljev in zahtev projekta ter presojo alternativ za izpolnitev zahtev in ciljev. S tem pristopom se išče optimalno razmerje med zahtevami in vrednostjo, ki bi iz projekta izhajala. 29 S tem pristopom se išče, kako je mogoče denar najbolj smotrno porabiti pri zagotavljanju dane funkcije ali komponente projekta. Pristop izhaja iz dela Lawrenca Milesa, inženirja za nabave v General Electric Company, 56

59 Uporaba različnih metod nadzora vodenja projekta Vodje projekta so v fazah izvajanja projekta uporabljali različne metode obvladovanja obsega, terminskega plana, QA/QC 30, vendar so te v glavnem vključevale sledeče elemente: - Razrešitev problemov Proces testiranja kvalitete se mora osredotočiti na razrešitev problemov in ne samo na simptome. - Učinkovito obvladovanje sprememb/škodnih primerov Spremembe/škodne primere je mogoče prepoznavati, ocenjevati, pogajati in razrešiti zgodaj z ekspeditivnim, vnaprej definiranim procesom. Zaporedje reševanja sprememb in škodnih primerov bi moralo biti transparentno in pošteno do vseh vpletenih. - Ustrezna struktura spodbud Spodbude in kazni je mogoče aplicirati na plačilne mehanizme za obvladovanje terminskega plana ali procesa sprememb, zato da bi relevantno osebje pridobilo ustrezno težo in proces sprememb začelo tudi obvladovati. Spodbude morajo biti pripravljene premišljeno, da bi se lahko njihov učinek osredotočil na kvaliteto in omejil plačila izvajalca, ki ne dosega ustreznega napredka/standardov. Vzpostavitev učinkovite organizacije Projektna organizacija mora biti takšna, da so odgovornosti in tveganja alocirana na tiste deležnike/osebe, ki jih lahko najbolje obvladujejo. Zagotoviti mora tudi obstoj zadostne tehnične kompetentnosti. Učinkovito organizacijo je mogoče vzpostaviti tudi preko partnerstva z zasebnim sektorjem in z zagotavljanjem stalne in odprte komunikacije med lastnikom (odgovorno osebo in vodstvom investitorja agencije), izvajalci, svetovalci (in predstavniki Federal Transport Administration). Integriranje projektnega tima v načrtovanju in gradnji lahko prav tako izboljša vodenje projekta. 3. Kaj lahko storijo lokalni sponzorji projektov, da bi lahko zaključili projekte v okviru predvidenih stroškov in terminskega plana? Izbor primerne metode izvedbe/naročila projekta Izbor primerne metode javnega naročila in način izvedbe je lahko pomemben dejavnik uspešnega razvoja projekta. Izbira je odvisna od zaželjene ravni odgovornosti, tveganja, nadzora, znanja, fleksibilnosti obsega projekta, ki ga je pripravljen nositi/sprejeti investitor. Izbor metode javnega naročila in tipa izvedbe projekta (npr. design & build, design-buildki je takrat med drugim proizvajala orožje za zaveznike. Naloga L. Milesa je bila nabava zadostnih vhodnih materialov, da bo mogoče razširiti proizvodnjo turbopolnilnikov za bombnike B24 iz 50 na 1000 na teden. Ker se je soočal s pomanjkanjem vhodnih materialov in izdelkov, je v teh primerih poskušal poiskati alternative, ki so lahko opravljale isto funkcijo. Kjer mu je to uspelo, so bile te testirane in uporabljene v proizvodnji. 30 Zagotavljanje kakovosti (QA Quality Assurance) je strukturiran proces, ki se nanaša na izboljševanje in stabilizacijo proizvodnih in povezanih procesov, da bi se preprečila ali minimizirala tveganja, ki bi lahko vodila do napak/zamud. Obvladovanje kakovosti (QC Quality Control) je prav tako strukturiran proces, ki poudarja testiranje in blokiranje predaje proizvodov z napakami. Procesa se pravzaprav dopolnjujeta, saj proces zagotavljanja kakovosti ne odpravi nujno potrebe po obvladovanju kakovosti: nekateri parametri proizvoda so lahko tako kritični, da je vseeno potrebno izvesti testiranje za vsak slučaj, če je bil proces zagotavljanja kakovosti neuspešen. 57

60 operate-maintain, itd.) je lahko odvisen od značilnosti projekta in organizacijske kulture agencije, ki projekt izvaja. Upoštevanje prednosti in slabosti posameznih izbir v naročanju Eno veliko naročilo lahko zmanjša konkurenco in poviša cene gradbenih storitev na lokalnem trgu. Več manjših naročil lahko poveča konkurenco, vendar lahko hkrati poveča tudi število potencialno dragih presečnih točk (orig. interfaces ) med posameznimi projekti (npr. uporaba kompatibilne tehnike ipd.), poveča pa se tudi kompleksnost vodenja. Zagotoviti je torej potrebno ustrezno ravnovesje v segmentiranju projektov, tako da se izkoristijo prednosti različnih metod izvajanja projektov, tehničnih zmožnosti, značilnosti projektov in značilnosti lokalnih trgov. 4. Katere spremembe izven neposrednega nadzora sponzorjev projekta bi lahko prispevale k zanesljivejšemu ocenjevanju stroškov in terminskega plana? Izboljšanje doslednosti ocenjevanja Standardizacija postopkov za ocenjevanje v industriji lahko pripomore k zmanjšanju nedoslednosti v ocenjevanju, ki so bile opažene med različnimi projekti v obravnavani raziskavi. Primer doslednosti je standardna uporaba stalnih cen (YOE Year of Estimate). Izpuščanje nekaterih relevantnih stroškovnih elementov projektov in (pre)nizkih cen na enoto še posebej v začetnih ocenah stroškov projektov je eden od dejavnikov, ki je prispeval k negativnemu javnemu mnjenju v zvezi z velikimi prekoračitvami stroškov. Vzpostavitev podatkovne baze doseženih dejanskih stroškov z dosledno strukturo podatkov o stroških bi lahko prispevalo h doslednosti ocenjevanja. Sporočanje negotovosti in omejitev ocen Določenemu delu negotovosti se ni mogoče izogniti, ocene pa morajo odražati vsa relevantna projektna tveganja. Deterministične 31 ocene stroškov z dodanimi rezervami za nepredvidena dela so grob način upoštevanja pričakovane variabilnosti. Podrobna, verjetnostna ocean tveganja pa postaja vse bolj razširjena in sprejeta metoda prepoznavanja tveganj in kvantificiranja njihovega potencialnega vpliva na izvajanje projekta 32. Bistveno izboljšavo bi predstavljal konsistenten proces, ki vsebuje prepoznavanje, kvantifikacijo, alociranje, preprečevanje in obvladovanje tveganj. 5. Kakšne spremembe izven neposrednega nadzora sponzorjev projekta bi lahko pripomogle k obvladovanju stroškov in terminskih planov večjih projektov izgradnje prometne infrastrukture? 31 Točkovne ocene za vsak stroškovni element, ki izvirajo iz njegove najverjetnejše vrednosti. Ta se lahko določi na osnovi standardov (normativov), preteklih zgodovinskih podatkov, intuicije (Baccarini 2005, 2) in se lahko dopolnjuje s kompleksnejšimi metodami. 32 Iz tega dela priporočil izhaja, da so v ZDA na zvezni ravni šele nedavno sprejeli zahtevo za izvedbo formaliziranega procesa ocenjevanja tveganj (čeprav to ne pomeni, da niso posamezne državne agencije takšnih metod uporabljale že prej). 58

61 Učinkovitejši stiki z javnostjo in vključevanje deležnikov Na splošno se je pri analiziranih projektih izkazalo, da zgodnji in stalni stiki z deležniki maksimizirajo javno podporo in ustvarjajo politični konsenz. Ti stiki bi lahko bili še učinkovitejši, če bi lahko povečali razumevanje javnosti v zvezi z razmerji med obsegom, terminskim planom, kvaliteto in stroški projekta. V tem smislu je lahko koristno, če se ustvari enoten okvir za posredovanje informacij o omejitvah projekta javnosti. Izboljšanje mehanizmov financiranja Z relativnim zmanjšanjem zveznega financiranja je postalo bolj pomembno lokalno ali zasebno financiranje (javno-zasebna partnerstva). Takšen trend lahko pozitivno vpliva na obvladovanje stroškov in terminskih planov, saj lahko vodi k večji efektivni odgovornosti sponzorjev projekta. Obenem pa je mogoče povečati tudi fleksibilnost financiranja, tako da je mogoče zadovoljiti potrebe novih mehanizmov izvajanja projektov (npr. pri design-build tipu) Mott MacDonald Raziskava (2002) v svojih priporočilih izhaja iz ugotovitev, ki smo jih predstavili v poglavju 6.2, kjer smo predstavili vzroke prekoračitev stroškov v kontekstu britanskega javnega sektorja. Kot bistveni element prekoračitev stroškov je raziskava ugotovila neustrezno obvladovanje tveganj in nagnjenost kot optimizmu v ocenjevanju in vodenju projektov. Kot primarno tveganje je bila izpostavljena neustrezno opredeljena projektna dokumnetacija. Opažena pa je bila tudi bistveno večja uspešnost projektov, ki so bili izvajani kot javnozasebna partnerstva. V skladu s tem je raziskava predlagala sledeča bistvena orodja (ibidem, 11), ki naj bi pripomogla k zmanjševanju prekoračitev stroškov: Obvladovanje tveganj (orig. risk management ). Tveganja je mogoče obvladovati z uporabo splošno priznanih strategij na ključnih področjih vodenja projektov. Večji poudarek na razvoju ustrezne projektne dokumentacije, prepoznavanje in razjasnjevanje zahtev deležnikov, analiziranje tveganj pri izbiri alternativ so nekatera od področij, ki bi morala prispevati k zmanjšanju števila problemov, ki se lahko pojavijo kasneje v življenjskem ciklu projekta. Večja skrbnost na začetku v definiranju projekta. V večini primerov je bila neustreznost projektne dokumetnacije glavni razlog za prekoračitev rokov in stroškov. Argumentirati je mogoče, da so spori in terjatve (tretje najbolj pomembno tveganje za neustreznostjo projektne dokumentacije) prav tako rezultat tega, saj na začetku nedoročene zadeve vodijo do kasnejših sprememb. Avtorji (ibidem) zato priporočajo, da je na začetku življenjskega cikla projekta potrebno zagotoviti ustrezno skrbnost zato, da bi projektna dokumentacija celovito odražala resnične potrebe vseh deležnikov v projektu v smislu dogovorjenega obsega in ciljev projekta. 59

62 Sklepanje partnerstev. V primeru JZP je razvidna bistveno večja skrbnost v pripravi projektne dokumentacije kot pri tradicionalnem javnem naročanju. V tem načinu izvajanja projektov se že na začetku razvije bolj dolgoročno razmerje med potencialnim izvajalcem, ponudnikom storitev in naročnikom (državo), kar omogoča reševanje potencialnih problemov že v fazi načrtovanja projekta. Bolj kontrolirano spremljanje stroškov. Zaradi težav, s katerimi so se pri zbiranju podatkov soočali avtorji (ibidem), so med drugim predlagali, da se prvo in peto leto po zaključku gradnje izvede revizija, ki bi primerjala izide projekta glede na napovedi, vključno z diseminacijo spoznanj, ki bi iz tega izhajala. Predlagali so tudi metodološko arhiviranje ključnih projektnih dokumentov. Večja odprtost in fleksibilnost med vodenjem projektov pa lahko omogoči, da se negativni trendi v projektih, ki vodijo k prekoračitvam, pravočasno obvladajo in preusmerijo. Upravljanje z vrednostjo (orig. Value management ). Gre za strateški pristop k doseganju maksimalnih koristi projekta v skladu s poslovnimi cilji investitorja (države). Pri tem gre za strukturiran teamski pristop k reševanju problemov, ki ga je mogoče aplicirati na različne faze načrtovanja in vodenja projekta. Cilj tega pristopa je doseganje maksimalnih koristi projekta, tako da se ta izvede z minimalnimi stroški, brez da bi se pri tem ogrozila zahtevana kvaliteta. V osnovi gre za to, da bi se naj denar porabljal tako, da bi se povečevala učinkovitost, in ne samo tako, da bi se z njim čim bolj varčevalo. To npr. pomeni, da bi naj bilo sposobno osebje primerno plačano, zato da ne bo zapustilo javnega sektorja. Pogodbe z izvajalci se naj sklepajo na podlagi vrednosti, ki jo nudijo, kvalitete in preteklih rezultatov izvajalcev, namesto izključno cene. Uporaba sodobnih gradbenih tehnik. Priporočila, ki izhajajo iz raziskave, so bila pripravljena v okviru priprave novih smernic za ocenjevanje in vodenje projektov v Veliki Britaniji The Green Book (2003). Sestavni del istega nabora je Orange Book, ki se ukvarja specifično z obvladovanjem tveganj. Avtorji so poleg zgoraj navedenih priporočil pripravili tudi kvantitativno metodo za upoštevanje prekoračitev, ugotovoljenih pri posameznih statističnih skupinah različnih projektov, ki pa je manj sofisticirana od metod Lichtenberga ter Flyvbjerga in sodelavcev, ki so bile predstavljene prej. 60

63 Predpostavlja uporabo pribitka za napako pretiranega optimizma v fiksni odstotni vrednosti za posamezno skupino projektov (tip infrastrukture), ki ga lahko ocenjevalec projekta subjektivno zmanjšuje glede na to, kateri elementi za obvladovanje tveganja (kot so predstavljena v prilogi 22) so bili v projektu uporabljeni Berechman in Wu Avtorja (2006) sta želela preveriti, kako dobro posamezni modeli, ki sta jih aplicirala v svojem prispevku, ocenjujejo prekoračitev stroškov na primeru podatkovne baze VIHP. To smo predstavili v okviru poglavja Za ocenjevanje tveganja so v postopku uporabili štiri modele: model iskanja ustrezne porazdelitve, regresijski model, dva simulacijska modela. Prva dva modela ob tem predstavljata input za simulacijska modela. V modelu iskanja ustrezne porazdelitve so uporabili sledeči pristop: 1. Z uporabo podatkovne baze VIHP najprej narišemo histogram prekoračitev stroškov projekta. 2. Na osnovi histograma (in izkušenj) nato določimo verjetnostno porazdelitev, ki najbolj ustreza ( fit ). 3. S pomočjo funkcije za prilagajanje porazdelitve ( distribution-fitting function ) ocenimo relevantne parametre. To lahko storimo z ustrezno statistično programsko opremo (npr. MATLAB ali drugo). Avtorja sta ocenila, da je najprimernejša porazdelitev beta, saj naj bi ta imela primerne matematične lastnosti, obenem pa so značilnosti te porazdelitve tudi v skladu z značilnostmi porazdelitev stroškov. Histogram prekoračitev 33 stroškov in rep na desno (sistematska prekoračitev). Poleg tega imajo prekoračitve končne miminalne in maksimalne vrednosti. Verjetnostne porazdelitve z neskončnimi mejami (npr. gaussova) ali nefleksibilno obliko pa ne morejo zajeti teh lastnosti. Primer takšnih porazdelitev sta gaussova ali eksponentna porazdelitev. Beta porazdelitev je torej mogoče prilagoditi na ustrezne podatke in oceniti verjetnost, da bodo stroški presegli določeno raven. Izkazalo se je, da model (beta) dobro ocenjuje verjetnost prekoračitev stroškov, ki je manjša od 1,25 (25 % prekoračitev stroškov), vendar slabše za višje vrednosti. Ocena verjetnosti prekoračitve stroškov, ki so višje od 1,25 (25 %), pa verjetno podcenjuje resnično verjetnost. 33 Raven prekoračitev stroškov sta avtorja prikazala v obriki razmerja med dejanskimi in ocenjenimi stroški (COR Cost Overrun Ratio), kjer se prekoračitev stroškov odraža v rezultatu, kjer je 1 COR 1. Razlog za to je izogibanje negativnim vrednostim, ki bi pomenile, da bi bil logaritmični regresijski model, ki sta ga avtorja tudi uporabila, nedefiniran. 61

64 V regresijskem modelu je glavni cilj avtorjev pojasniti variabilnost v prekoračitvah stroškov (COR) preko nabora neodvisnih spremenljivk. Ključne neodvisne spremenljivke so: 1. Neto sedanja vrednost stroškov projekta. 2. Povprečna sprememba obrestne mere skozi obdobje izgradnje projekta (ta spremenljivka se nanaša na stroške financiranja projekta). 3. Odstotek zasebnih in javnih sredstev v stroških investicije. Avtorja predpostavljata, da na prekoračitev stroškov vpliva razmerje med javnimi in zasebnimi sredstvi v financiranju izvedbe projekta. Obenem predpostavljata, da bi večji delež zasebnega financiranja zmanjšal prekoračitev stroškov. 4. Odstotek financiranja, ki ga prispeva zvezna vlada. Mnogi projekti transportne infrastrukture so načrtovani, izvajani, in financirani s strani lokalnih, državnih ali zveznih oblasti (v kontekstu Kanade). Kljub temu lokalne oblasti preferiranjo financiranje zveznih oblasti, saj jih zaradi tega ni potrebno povečevati davčne obremenitve na državni ali lokalni ravni oziroma se zadolževati. Na drugi strani pa lahko zvezno financiranje s sabo prinaša večjo naklonjenost izvajanja bolj tveganih investicij. Avtorja zato predpostavljata, da so prekoračitve stroškov pozitivno povezane z odstotkom financiranja zveznih oblasti in da je to razmerje nelinearno. 5. Nosilec tveganja prekoračitev stroškov. Ključno vprašanje analize tveganj je, kdo je nosilec prekoračitev stroškov. To vprašanje je relevantno predvsem v kontekstu javno-zasebnih partnerstev (ker je v primeru tradicionalnega javnega naročila nosilec večine tveganj država). 6. Trajanje projekta. Predpostavlja se, da je trajanje izvajanja projekta nelinearno in progresivno povezano s stroški projekta. Predpostavljata torej, da obstaja pozitivno razmerje med COR in trajanjem projekta. 7. Proračun projekta. Predpostavlja se, da je COR pozitivno povezan z velikostjo proračuna projekta. Pri vzpostavljanju regresijskega modela na bazi podatkov VIHP se je izkazalo, da ta ne vsebuje podatkov o nekaterih pomembnih spremenljivkah, vključno z deležem zasebnega in javnega financiranja v projektih in podatkov o dejanskem trajanju specifičnih projektov. Posledično sta avtorja bila prisiljena napovedani regresijski model reducirati v linearni regresijski model. Poleg tega je razsevni diagram logaritmičnih vrednosti dejanskih stroškov projektov v primerjavi z ocenjenimi pokazal nekonstantne variance za različne velikosti projektov. Avtorja sta zato podatkovno bazo razdelila na tri skupine: - majhne projekte z ocenjenimi stroški < USD , - srednje velike projekte z ocenjenimi stroški USD USD 1 mio in - velike projekte z ocenjenimi stroški > USD 1 mio. Rezultati avtorjev v posameznih velikostnih razredih so bili nekonsistentni. 62

65 Kot smo pojasnili na začetku, rezultati prilagajanja beta porazdelitve in regresijskega modela predstavljajo inpute za pripravo simulacijskega modela. Razvoj simulacijskega modela sledi sledečim korakom: 1. Pripravijo se predpostavke o preučevanih spremenljivkah. 2. Generira se veliko število naključnih števil iz predpostavljene porazdelitve vsake spremenljivke. 3. Te naključno izbrane vrednosti se uporabijo za oceno parametrov preučevanih spremenljivk. 4. Ti parametri se uporabijo za izračun momentov (aritmetična sredina, standardni odklon, itd.). Avtorja sta predlagala dva simulacijska modela. Splošni koraki prvega modela so: 1. Naključen izbor vzorca podatkov iz podatkov o ocenjenih stroških projektov (proračun projektov). 2. Izračun pričakovanih stroškov projekta za vsak naključno izbran projekt z ocenami regresijskega modela. 3. Na podlagi 1. in 2. točke (primerjave ocenjenih in dejanskih stroškov) se generira COR. 4. Prilagodi se beta distribucijo na COR posamenega projekta s pomočjo izbranega vzorca. Koraki so prikazani na sliki spodaj. 63

66 Slika 8. Ilustracija pristopa v prvi simulaciji. VIHP-podatki o ocenah stroškov projektov Porazdelitev ocen stroškov projektov (1) Naključno izbrani vzorec ocen stroškov projektov Prilagajanje porazdelitve Naključen izbor Regresija Pričakovani dejanski stroški (2) Podatki o razmerju med ocenjenimi in dejanskimi stroški v vzorcu (3) Dejanski stroški/ ocenjeni stroški Porazdelitev prekoračitev stroškov Vir: Berechman in Wu 2006, 9. (4) Splošni koraki drugega modela so: 1. Poišče se najboljšo porazdelitev za spremenljivko ocenjenih stroškov projektov s pomočjo VIHP-podatkovne baze (avtorja sta izbrala beta porazdelitev). 2. Naključno se izbere vzorec podatkov iz izbrane porazdelitve ocenjenih stroškov projektov. 3. S pomočjo ocen iz regresije se izračunajo pripadajoči pričakovani stroški projektov za vsako izbrano oceno stroškov (ocenjeni strošek posameznih projektov se pomnoži z povprečno ocenjeno prekoračitvijo stroškov, kot izhaja iz beta porazdelitve). 4. Izbere se najboljšo porazdelitev, ki ustreza regresijskim rezidualom (reziduali se izračunajo tako, da dejanske stroške VIHP odštejemo od pričakovanih stroškov, ki so bili izračunani z regresijskim modelom). 5. Naključno se izbere vzorec podatkov iz porazdelitev rezidualov. 6. Dodajo se ocene rezidualov pričakovanim stroškom projekta. 7. Generira se (izračunamo) COR. 8. Beta porazdelitev se prilagodi COR-projektov v izbranem vzorcu. Koraki drugega simulacijskega modela so prikazani na sliki spodaj. 64

67 Slika 9. Ilustracija pristopa v drugi simulaciji. VIHP-podatki o ocenjenih stroških projektov (1) (2) Porazdelitev ocen stroškov projektov Naključno izbran vzorec ocen stroškov projektov (7) Regresija Pričakovani dejanski stroški Naključno izbran vzorec prekoračitev stroškov (3) Pričakovani dejanski stroški projektov Pričakovani dejanski stroški + reziduali VIHP-dejanski stroški pričakovani stroški (iz regresije) Ocene stroškov, prilagojene z reziduali (6) Porazdelitev prekoračitev stroškov Reziduali VIHPpodatkov Porazdelitev rezidualov Naključno izbran vzorec rezidualov (8) (4) (5) Vir: Berechman in Wu 2006, 10. Avtorja sta nato uporabila podatke VIHP-podatkovne baze za projekte, kjer so ocenjeni stroški presegali USD 1,2 mio V nadaljevanju sta izračunala verjetnost COR z uporabo omenjenih pristopov: z beta porazdelitvijo, regresijskim modelom in simulacijo. V primeru numeričnega primera - posameznega projekta z ocenjenimi stroški USD 1,2 mio so posamezni modeli prišli do ocen, ki so prikazani v tabeli spodaj. Tabela 8. Ocene pričakovanih dejanskih stroškov različnih modelov za projekt vrednosti USD 1,2 mio. Stroški Beta porazdelitev Regresijski model Simulacijski model I Simulacijski model II Pričakovani dejanski stroški (v USD) Vir: Berechman in Wu 2006,

68 Tabela 9 prikazuje primerjavo ocen COR, pripravljenih z do sedaj obravnavanimi pristopi. Tabela 9. Primerjava ocen COR v različnih velikostnih razredih. Beta Simulacija Tip projekta porazdelitev Regresijski model 34 Model I Model II Majhni cestni projekti 1,071 0,953*Ocenjeni stroški 0,006 1,019 0,929 Srednje veliki cestni projekti 1, ,39*Ocenjeni stroški -0,38 1,108 0,955 Veliki cestni projekti 1,018 1,084*Ocenjeni stroški -0,005 1,002 0,99 Vir: Berechman in Wu 2006, 18. Iz zgornjih rezultatov izhaja, da so ocene beta porazdelitve načeloma višje od ostalih metod. Uporaba navedenih metod v obravnavanem prispevku temelji na zgodovinskih podatkih in opisuje projekte s podobnimi značilnostmi, ki zadevajo tip infrastrukture (cesta), pogoje gradnje, ekonomsko okolje in investicijski pristop (javno, zasebno, JZP). Kljub temu pa imajo lahko nekateri projekti enkratne značilnosti. Te so lahko na primer rezultat uporabe novih tehnologij ali preprosto obsega projekta. V takšnih pogojih zgodovinski podatki niso najbolj primerna osnova za ocenjevanje tveganja prekoračitev stroškov oziroma COR. Ob upoštevanju tega pa je po mnenju avtorjev kljub temu potrebno poudariti, da so projekti, kjer tveganja ni mogoče upoštevati na podlagi zgodovinskih podatkov, redki. V takšnih primerih je verjetno tudi mogoče razdeliti takšen projekt na dve komponenti: na standardno - tisto, kjer je mogoče uporabiti analizo tveganj, kot je bila predstavljena zgoraj, in na nestandardno - tisto, kjer to ni mogoče (ibidem. 19). Na koncu tega povzetka je mogoče dodati, da so razlike v napovedih prekoračitev stroškov v posameznih modelih občutne. V pričujočem primeru, glede na ugotovitve avtorjev, najboljšo oceno prekoračitev stroškov COR = 1,25 daje beta porazdelitev. Obenem ta daje višje ocene v posameznih velikostnih razredih kot ostale metode. Razlike med njimi v različnih velikostnih razredih pa so občutne in lahko bistveno vplivajo na odločitev o izbiri alternative. Žal avtorja ne poročata, pri katerem pristopu so reziduali glede na bazo VIHP najmanjši, zato ni mogoče oceniti, katera izmed navedenih metod najbolje ustreza podatkom v omenjeni bazi, sklepamo pa, da v danem primeru različne metode na različnih segmentih porazdelitve. 6.4 Nekatere ugotovitve pregleda literature V prejšnjem poglavju smo preučili literaturo, ki smo jo zasledili na področju sistematičnih prekoračitev stroškov na področju prometne, predvsem pa na področju cestne infrastrukture. 34 Relacije predstavljajo rezultate logaritemskega regresijskega modela. V primeru projekta velikost 1,2 mio USD bi bil rezultat dejanski stroški projekta 0,9491 mio USD. 66

69 Pri tem smo izhajali predvsem iz raziskav velikih vzorcev, ki so redke zaradi omejene razpoložljivosti podatkov. V iskanju pojasnil vzrokov in rešitev smo zaradi podobnosti med posameznimi tipi znotraj segmenta prometne infrastrukture našo obravnavo nekoliko razširili tudi na druge tipe prometne infrastrukture. V tem podpoglavju povzemamo skupne ugotovitve, ki izhajajo iz pregleda literature. Hkrati podajamo tudi lastno kritično oceno Ugotovitve o obsegu prekoračitev stroškov pri gradnji cestne infrastrukture V smislu obsega prekoračitev stroškov (in rokov) v primeru cestne infrastrukture smo ugotovili različne rezultate posameznih raziskav. Ti segajo od 5,9 % v primeru baze VIHP avtorjev Berechman in Wu (2006) do 20 % v primeru Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003). Druge raziskave (Odeck, 2004) so ugotavljale prekoračitve znotraj tega razpona. Flyvbjerg in sodelavci (ibidem) ugotavljajo, da prekoračitve rastejo z velikostjo projektov in da se skozi čas ne zmanjšujejo. Berechman in Wu morebitnih ugotovitev v zvezi s tem pri svoji podatkovni bazi nista poročala. Odeck (2004) pa je poročal, da so prekoračitve pri manjših projektih relativno večje kot pri velikih. Te rezultate si je potrebno razlagati v kontekstu metodoloških značilnosti posameznih raziskav Ugotovitve o metodološki konsistentnosti obravnavanih raziskav Čeprav so raziskave metodološko konsistentne v obravnavi samega pojma prekoračitev stroškov, je med njimi opaziti predvsem dva tipa odstopanj, in sicer odstopanje v smislu lastništva projektov in odstopanje v smislu vključenosti/ nevključenosti stroškov financiranja. V prvem primeru gre za to, da je del projektov v bazi Flyvbjerga in sodelavcev verjetno, v bazi Berechamana in Wu-ja pa gotovo, izvajano po principu javno-zasebnih partnerstev. Od tipa javno-zasebnega partnerstva je odvisno dejstvo, kdo je nosilec stroškov materializacije specifičnih tveganj v projektih izgradnje infrastrukture. Iz predstavitve relevantnih značilnosti javno-zasebnih partnerstev v prilogi 23 izhaja, da je v tem primeru sama narava projektov bistveno drugačna kot v primeru tradicionalnega javnega financiranja. Čeprav javno-zasebna partnerstva niso brez slabosti in niso uporabna v vseh primerih, raziskave načeloma kažejo, da so bistveno uspešnejša v obvladovanju prekoračitev stroškov. Iz tega vidika primerjava prekoračitev podatkovnih baz, ki vsebujejo različno število projektov, izvajanih z javnozasebnimi partnerstvi, in projektov, izvajanih s tradicionalnim javnim financiranjem, metodološko ni ustrezna. V tem kontekstu še posebej izstopa baza VIHP (Berechman in Wu), ki pokriva obdobje , v katerem se je širitev javno-zasebnih partnerstev, kot so prisotna danes, tudi začela. V primeru Flyvbjerga in sodelavcev sicer prav tako obstaja verjetnost, da je bistveno število projektov izvajano po principu javno-zasebnih partnerstev, še posebno zato, ker je okrog 3/4 projektov iz te baze lociranih v Veliki Britaniji. Olajševalno okoliščino v tem primeru pomeni dejstvo, da ta baza vključuje veliko projektov, ki so bolj 67

70 oddaljeni v preteklosti. Baza namreč zadeva projekte, ki so bili končani v obdobju od 1927 do 1998 (cestni projekti zadevajo obdobje ). Časovne porazdelitve za vse projekte avtorji sicer ne navajajo, iz grafičnih predstavitev v njihovih prispevkih (Flyvbjerg in sodelavci 2004, 12) pa izhaja, da cestni projekti zadevajo obdobje med 1954 in Iz tega izhaja, da velika večina projektov v bazi Flyvbjerga in sodelavcev zadeva tradicionalno javno financirane projekte, saj se je razmah javno-zasebnih partnerstev začel v Veliki Britaniji v začetku 90-ih let prejšnjega stoletja. Posredno je iz tega mogoče delno pojasniti razliko med bazo Berechmana in Wu-ja in Flyvbjerga in sodelavcev. V kontrast tej razlagi so ugotovitve Odecka (2004), kjer so bili vsi projekti izvajani s tradicionalnim javnim financiranjem, obenem pa še vodeni s strani javne agencije (z lastno ali najeto delovno silo - podizvajalci). Čeprav je vzorec Flyvbjerga in sodelavcev mednaroden, vzorec Odecka pa zadeva samo Norveško, vseeno kaže, da je mogoče nizke prekoračitve doseči tudi v primeru izključnega tradicionalnega javnega financiranja. V drugem primeru se odstopanja med obravnavanimi raziskavami nanašajo na to, ali so v podatke o stroških projektov vključenih tudi stroški financiranja projektov. Kot smo pojasnili v poglavju (Pregled pristopa) imajo ti stroški lahko občuten vpliv na izračunan koeficient prekoračitev stroškov, ne pa tudi prevladujočega. Kljub temu razumemo, da lahko ti, v določenem (manjšem) delu, popačijo primerjave med posameznimi podatkovnimi bazami Ugotovitve o vzrokih prekoračitev stroškov Če izhajamo iz tipologije vzrokov Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003), ugotavljamo relativno močno zastopanost psiholoških in ekonomsko-političnih vzrokov. Mott MacDonald (2002) ugotavlja, da je eden glavnih vzrokov prekoračitev stroškov v osnovi neustrezno definirana projektna dokumentacija v smislu ciljev in obsega projekta, kjer niso bile upoštevane zahteve in pričakovanja vseh deležnikov ( stakeholders ) v projektu. Ta element je v ugotovitvah raziskave tudi močno povezan z nezadostnim obvladovanjem tveganj. Pomemben dejavnik v tem procesu bi naj bila napaka pretiranega optimizma udeležencev v pripravi projekta pa tudi sama narava javnega sektorja, za katerega je značilna selitev tudi ključnih članov projektne skupine v druge oddelke (in jih na projektu nadomestijo drugi posamezniki) in nizka stopnja odločevalske moči, ki se delegira projektni skupini na projektu. Posledično je težko zagotavljati transparentnost in jasno odgovornost vpletenih, kar vpliva tudi na spodbude, ki usmerjajo njihovo delovanje. Očitno posvečanje nezadostne pozornosti stroškom in koristim je bilo zaznano predvsem v politično pomembnih projektih. Čeprav se raziskava ni podrobneje ukvarjala z vzroki neustreznega obvladovanja stroškov, je vseeno izpostavila odgovornost in transparentnost kot pomembna dejavnika prekoračitev stroškov. Tako ugotavlja, da je v (britanskem) javnem sektorju težko zagotavljati jasno odgovornost ( accountability ) ter zavezanost k doseganju pogodbenih stroškov, rokov in rezultatov (koristi) zaradi selitve ključnih članov projektnih timov, stopnje odločitvene moči, ki je bila delegirana projektnim timom, in kulture javnega sektorja. Pri tradicionalnem javnem financiranju je problem podcenjevanja stroškov še posebno poudarjen v politično pomembnih projektih: če obstaja prepričanje, da država projekta ne bo pustila propasti, ko se je ta enkrat 68

71 začel, potem je ta spodbuda zelo močna. Večina projektov, zajetih v študiji, je bila slabo definirana (v smislu zahtev in obsega projekta) v odobreni projektni dokumentaciji. Koristim in stroškom poslovanja na kratek, srednji in dolgi rok je bila posvečena le minimalna pozornost (ibidem, 2002, 22). Te ugotovitve niso nujno v nasprotju z ugotovitvami Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003) ter Flyvbjerga in COWI (2004), kjer je kot glavni vzrok izpostavljeno namerno podcenjevanje stroškov z namenom, da bi bil projekt odobren. Ta argument je smiseln in se lahko izraža tudi v izpuščanju stroškovnih elementov iz projektne dokumentacije (kar vodi k neustrezni projektni dokumentaciji v smislu obsega in ciljev, kot je ugotavljal Mott MacDonald), brez vzporednih ocen pa je težko presoditi, ali je to namerno ali nenamerno oziroma ali gre za psihološki razlog. Flyvbjerg in sodelavci (2002, 2003, 2004) so psihološke razloge zavrnili. Argument za zavrnitev je dejstvo, da se sistematična prekoračitev stroškov skozi čas ne zmanjšuje, kar kaže na odsotnost učenja, obenem pa naj bi do nagnjenosti k optimizmu prihajalo predvsem pri neizkušenosti. Raziskovalna skupine je obravnavala še tehnične razloge, (vremenski pogoji, geološki pogoji ), ki jih je prav tako zavrnila, zaradi neenakomerna porazdelitev ocen stroškov okrog povprečja dejanskih stroškov projektov oziroma obstoj sistematične prekoračitve. V kontrast navedenim ugotovitvam so rezultati raziskave družbe Booz Allen Hamilton (2005). Kot smo navedli v uvodu poglavja o vzrokih (6.2) smo raziskavo vključili, ker je ena redkih statističnih raziskav, ki se je v delu ukvarjala tudi z vzroki, čeprav zadeva železniško infrastrukturo. Ocenjujemo, da je slednja po svoji naravi dovolj sorodna, da lahko vse zaključke, z izjemo magnitude prekoračitev stroškov, privzamemo tudi za cestno infrastrukturo. Raziskava je predpostavljala več različnih vplivov na prekoračitve, vendar je statistično uspela potrditi le, da večino prekoračitev stroškov pojasnjujejo spremembe obsega in terminskega plana. To lahko opredelimo kot posledico in ne neposreden vzrok. V obravnavi neposrednih vzrokov raziskava odstopa od drugih raziskovalcev, saj v svojem anketnem delu ni zasledila političnih vplivov na formiranje ocen stroškov (ibidem, 103). Morebitno pojasnilo za takšen odklon je dejstvo, da so drugi raziskovalci izvajali poglobljene intervjuje in ne anket, s čimer so si zagotovili večjo fleksibilnost in globino pri pridobivanju informacij Ugotovitve v zvezi s predlaganimi rešitvami V tej disertaciji smo posamezna priporočila razvrstili v tri točke. Vsako na kratko povzemamo, nato pa k vsaki dodajamo svoja opazovanja: 1. Uporaba primerjalnih analiz pripravljenih ocen ( benchmarking ). 2. Dva tipa ukrepov: a) Jasnejša alokacija efektivne odgovornosti znotraj javnega sektorja preko večje transparentnosti in nadzora javnosti. V praksi se ukrepi nanašajo na javno dostopnost vse relevantne projektne dokumentacije, strokovne 69

72 preglede ( peer review ), javne razprave s civilno in strokovno javnostjo ter znanstvene konference (kjer bi bile pripravljene ocene kritično presojane), nagrade za dobro ocenjene projekte ter profesionalne in kriminalne kazni za konsistentno napačne ocene. b) Priporočila v zvezi z obvladovanjem tveganj, uporabo različnih metod obvladovanja stroškov ( design-to-budget, value planning, value engineering ), projektnim vodenjem ( value managenent, quality control, quality assurance ) in javnim naročanjem oziroma obvladovanjem izvajalcev. 3. Spodbude preko vključevanja zasebnega sektorja oziroma konkurence in nadzora trga. Flyvbjerg in sodelavci so predlagali, da bi bila odločitev o odobritvi projekta (ko je to mogoče) odvisna od interesa sodelovanja zasebnih financerjev v obsegu najmanj tretjine financiranja skupnega obsega projekta brez jamstva države. S tem bi naj dosegli dodatno skrbnost dobrega gospodarja pri pripravi ocen in drugih podlag za izvedbo projekta. Na splošno pa naj bi se izogibali izključnemu javnemu financiranju projektov. Dodaten ukrep bi naj bila tudi širitev finančne odgovornosti ocenjevalcev in njihovih organizacij na pokrivanje prekoračitev stroškov (in nedoseganju koristi), ki izhajajo iz pristranskosti oziroma napak v ocenjevanju. AD 1: Uporabo kvantitativnih metod smo zasledilih pri treh raziskovalcih oziroma skupinah raziskovalcev. Flyvbjerg in sodelavci (2002, 2003, 2004) so opisali napovedovanje na podlagi referenčnih razredov. Osnovni namen metode je, da poskušamo pristranskost projektantov/ocenjevalcev projektov kompenzirati z objektivnimi podatki o preteklih rezultatih podobnih projektov. Izbrani projekt nato primerjamo s porazdelitvijo izidov projektov v referenčnem razredu, na podlagi česar lahko ugotovimo njegov najverjetnejši izid. Največje koristi navedene metode bi naj dosegali pri projektih, ki so sicer nerutinski za projektante/ocenjevalce na določenem področju, vendar pa uporabljajo dobro znane tehnologije. Ukrep so Flyvbjerg in sodelavci (ibidem) uvrstili v ukrepe, kjer so ocenjevalci/projektanti del problema. Razumemo, da je svetovalna hiša MotMacDonald (2002) prav tako dopuščala možnost vpliva politike (glej poglavje 6.2.2) in s tem tudi možnost, da so ocenjevalci/ projektanti del problema. Lichtenberg (2000, 2005) uporablja kombinacijo kvantitativnih in kvalitativnih metod oziroma aplicira spoznanja psihologije neposredno v procesu ocenjevanja stroškov. Od Flyvbjerga in sodelavcev (ibidem) se pristop razlikuje v tem, da se posamezen projekt razbije na več razumnih, statistično neodvisnih delov. Za vsak numeričen del ali postavko se skuša pridobiti trojna ocena večih oseb (1 centil, 99 centil in najverjetnejša vrednost oziroma sredina). Na podlagi trojne ocene se nato izpelje kumulativna 70

73 porazdelitvena funkcija celotnih stroškov gradnje (ki temelji le na povprečni vrednosti in varianci). Kumulativna vrednost nato izraža verjetnost, da dejanski stroški ne bodo presegli določene vrednosti proračuna. Berechman in Wu (2006) sta za ocenjevanje tveganja prekoračitev na podatkovni bazi VIHP preskusila štiri modele, in sicer model iskanja ustrezne porazdelitve, regresijski model in dva simulacijska modela. Vsak posamezen pristop je kompleksnejši od prejšnjega. Kljub temu je na splošno najboljše rezultate dalo iskanje ustrezne porazdelitve (beta v navedenem primeru). Lokalno pa so se na posameznih segmentih porazdelitve dejanskih podatkov najbolj prilegali različni pristopi od navedenih. V pregledu posameznih kvantitativnih pristopov izstopata predvsem prva dva izmed obravnavanih. Pristop Flyvbjerga in sodelavcev (ibidem) bi lahko opisali kot top-down pristop, medtem ko je pristop Lichtenberga (ibidem) bottom-up pristop. Osnovna slabost prvega je razpoložljivost ustrezne količine in kvalitete podatkov o preteklih projektih, osnovna slabost drugega pristopa pa izpolnjevanje ustreznih pogojev za apliciranje principov psihologije 35. Izkušnje Berechmana in Wu-ja (ibidem) ne predstavljata prispevka v smislu nove uporabne metode, ampak predvsem prispevek v smislu pristopov, ki se glede na neekzaktno naravo prekoračitev stroškov in negotovo kvaliteto razpoložljivih podatkov, niso izkazali, obenem pa so morebiti tudi preveč kompleksni za praktično rabo v procesu ocenjevanja stroškov in koristi. Na splošno je večina raziskovalcev prepoznala potrebo po vzpostavitvi sistematičnega zbiranja podatkov za izvajanje primerjalnih analiz o prekoračitvah stroškov. Izpostaviti pa velja tudi priporočilo, da bi se vse ocene stroškov podajale z oceno njihove verjetnosti. Izvedba primerjalnih analiz je načeloma dober predlog, vendar v praksi izredno otežena, saj relevantni podatki posameznih cestnih organizacij niso na razpolago. V zvezi s tem, poleg obravnavanih raziskav v tem pregledu literature, korak v pravo smer predstavlja tudi podatkovna baza Svetovne banke ROCKS ( Road Cost Knowledge System ) 36, ki zbira podatke o ocenjenih in dejanskih stroških različnih elementov cestne infrastrukture v različnih terenskih in drugih pogojih. Omejitev raziskave predstavlja dejstvo, da skoraj izključno zadeva le projekte, financirane s strani Svetovne banke (torej le projekte iz držav v razvoju). Čeprav preučene raziskave predstavljajo velik napredek glede na omejeno razpoložljivost podatkov o prekoračitvah stroškov (in še toliko bolj o precenjevanju koristi), pa so zaradi kvalitete razpoložljivih podatkov še vedno relativno omejene. Zbiranje preproste statistike v primeru infrastrukturnih projektov pa je lahko tudi (vsaj časovno) zahteven podvig z negotovimi izidi, saj ni nujno, da pristojne inštitucije podatke za te namene zbirajo na ustrezen način oziroma ustrezni ravni podrobnosti. To lahko izhaja iz držav, kot je Slovenija, z relativno mlado inštitucionalno strukturo pa tudi iz zrelih držav, kot je Velika Britanija, kjer je 35 Priporoča se na primer, da naj bo skupina za ocenjevanje stroškov sestavljena iz strokovnjakov, ki pokrivajo ključna področja, ter posameznikov, ki lahko dodajo dimenzije kreativnosti in širine. Iz tega vidika lahko skupina vsebuje specialiste in generaliste ter mlajše in starejše posameznike. Skupina pa potrebuje tudi motivatorja, ki lahko izpostavlja nasprotna stališča in tako obvladuje morebiten pretiran optimizem skupine. 36 Baza in njen opis sta javno dostopna na spletnem naslovu: 71

74 še leta 2002 Mott MacDonald pri pripravi svoje analize za britanski Department for Transport naletel na občutne težave pri zbiranju podatkov 37. Na naše povpraševanje pri EIB 38, da bi dobili dostop do podatkov o dejanskih in ocenjenih stroških projektov, ki jih sofinancira EIB, smo prejeli podoben odgovor. Banka je šele proti koncu leta 2007 vzpostavila sistem za spremljanje sofinanciranja projektov, čeprav bi moralo biti spremljanje uspešnosti sofinanciranih projektov v lastnem interesu banke 39. AD 2a Z razvojem metod ocenjevanja stroškov in projektnega vodenja sta se hkrati povečevala tudi obseg in kompleksnost izvajanih projektov. Obenem je razumno predpostavljati, da se je z razvojem liberalne demokracije povečal tudi vpliv javnosti kot deležnika v izvajanju projektov, kar predstavlja dodaten element potrebnega usklajevanja (in potencialnih komplikacij) pri izvajanju projektov. Iz ugotovitev in priporočil posameznih raziskav ocenjujemo, da večanje vpliva drugih deležnikov v izvajanju projektov skozi čas ni bilo kompenzirano z ustrezno pozornostjo do drugih deležnikov v procesu vodenja projektov. Ocenjujemo, da so ukrepi, ki se nanašajo na izvajanje znanstvenih konferenc (kjer bi bile pripravljene ocene kritično presojane), nagrajevanje dobro ocenjenih projektov ter profesionalne in kriminalne kazni za konsistentno napačne ocene, težko izvedljivi v praksi. Že v osnovi je relativno težko odklon v oceni od kasnejših dejanskih stroškov pripisati ocenjevalcu, saj so na primer projekti transportne infrastrukture preko različnih stičišč povezani z obstoječo infrastrukturo in prometno politiko 40. Po naši oceni je ključnega pomena dejstvo, da gre za neekzaktno znanost, zaradi česar je težko določiti kritični prag, preko katerega lahko govorimo o namerni napaki oziroma zavajanju. Posledično je ocene ene skupine raziskovalcev mogoče izpodbijati z ocenami druge skupine, tako da omejitev pravzaprav predstavljajo sredstva za izvedbo raziskav ali pridobitev posameznih mnenj z ene ali druge strani. Ta težava obstaja tako pri ex-ante kot pri ex-post preverjanju ocen. Na koncu je treba dodati, da bi bilo iskanje širšega strokovnega konsenza o strokovnosti/nestrokovnosti ocenjenih stroškov ali koristi časovno in finančno potratno. V primeru ex-post ugotavljanja odgovornosti pa še izredno časovno oddaljeno od same izvedbe ocen, tako da bi bilo težko zagotoviti nepristranskost od povratnega spregleda ( hindsight bias ). V primeru iskanja konsenza o ustrezni oceni stroškov ex-ante začetka izvajanja projekta, bi se bistveno podaljšal tudi čas priprave, kar lahko pripelje do dodatnih zapletov v zvezi z ažurnostjo ocen ali vzpostavljanjem finančne konstrukcije (še posebno pri javno-zasebnih partnerstvih), saj podaljševanje procesa izvedbe projekta zmanjšuje njegove donose in povečuje oportunitetne stroške (vpliv diskontiranja). 37 Raziskava je od začetnih 80 izbranih projektov zaradi nezadostnih ali neustreznih podatkov lahko vključila v analizo le 50. Kot pa smo navedli v okviru povzetka ugotovitev te raziskave, pa tudi za teh 50 ni bila možna uporaba iste ravni ocen stroškov ( full business case ), saj ustrezni podatki niso bili na voljo. 38 Banka ima sprejeto politiko o dostopu do informacij javnega značaja. 39 EIB. Odgovor infodeska. Elektronska pošta z dne Na primer: cestni tovorni promet na koridorju X je odvisen od železniške prometne politike države in alternativnih prometnih povezav. 72

75 Kljub našim pomislekom velja izpostaviti, da navedeni predlogi vseeno predstavljajo pozitiven prispevek k razmišljanju o navedeni problematiki. Na primer bi lahko javna objava natančnosti ocen po posameznih izvajalcih in projektih omogočala trgu, da sam izbere bolj natančne. AD 2b Več raziskovalcev (MottMacDonald 2002 in Booz Allen Hamilton 2005) je predlagalo različne kvalitativne ukrepe, vendar pri tem niso neposredno prepoznali projektantov/ocenjevalcev kot del problema. Poleg nekaterih ukrepov, ki so jih povzeli Flyvbjerg in sodelavci (2002, 2003, 2004) 41 se kvalitativni predlogi raziskav nanašajo predvsem na različne metode obvladovanja stroškov in tveganj ter na način vodenja projektov. AD 3 Glede navedenih priporočil v tretji točki ukrepov imamo več pomislekov. V zvezi s sodelovanjem zasebnega kapitala v projektih javnega sektorja je potrebno izpostaviti, da še vedno obstaja odprto ekonomsko-teoretično vprašanje cene financiranja javnega in zasebnega sektorja oziroma premije za tveganje. Kot izhaja izpriloge 24, gre v osnovi za konflikt med dvema šolama ekonomske misli, in sicer med vidikom ekonomike blaginje ter vidikom klasične finančne ekonomike. V osnovi gre za vprašanje, ali trg kapitala oziroma zasebni financerji zahtevajo višje donose, kot bi jih teoretično morali. Vzrok za takšen odklon raziskovalci iščejo v anomalijah na trgu kapitala (izraz slednjih je tudi t.i. equity premium puzzle ), katere kršijo predpostavke CAPM oziroma v posledično previsokih zahtevanih premijah za tveganje (glej prilogo 24). Zasebni investitorji v projektih javnega sektorja zahtevajo donose, ki so primerljivi z drugimi investicijami v zasebnem sektorju. Če je dejansko zahtevana premija za tveganje rezultat nepopolnega delovanja kapitalskega trga, potem sodelovanje zasebnega kapitala v projektih javne narave implicitno pomeni, da bi davkoplačevalci v delu morali financirati anomalije na trgu kapitala. Poleg navedenega v javnih projektih, v katerih sodeluje zasebni kapital, načeloma obstaja inherentna nevarnost intervencije države, kar s strani zasebnih izvajalcev predstavlja še dodaten pritisk na zvišanje premije za tveganje. Razumeti je, da vključevanje zasebnega kapitala v projekte javne narave tako verjetno ni brez posledic. Oblika sodelovanja zasebnega kapitala, ki je svoj razmah doživljala od začetka 90-ih let prejšnjega stoletja, so javno-zasebna partnerstva. Njihove značilnosti smo povzeli v prilogi 23. Po nekaterih raziskavah (Blanc-Brude et al. 2006, 29), ki so izhajale iz ponujenih cen na javnih razpisih, naj bi bili stroški izvajanja (brez stroškov financiranja) JZP v EU 15 okrog 24 % višji od tradicionalno javno financiranih projektov 42. Glede na to, da se prekoračitve stroškov v primeru cestne infrastrukture v najrazvitejših 41 Tukaj mislimo na podana priporočila v zvezi z večjim vključevanjem deležnikov v projektu, večjo transparentnostjo ocenjevanja, strokovnim pregledovanjem ocen ( peer review ), vključevanjem zasebnega kapitala, omejitvami javnega financiranja in primerjalnimi analizami ter z vzpostavitvijo podatkovnih baz o prekoračitvah na posameznih projektih. 42 Ob tem ni jasno, ali je višji strošek posledica višje kvalitete infrastrukture, s katero bi izvajalci radi zmanjšali kasnejše stroške vzdrževanja in upravljanja, implicitno vključenih višjih stroškov priprave ponudbe, nižje konkurence na trgu JZP ali celo korupcije. 73

76 državah prav tako gibljejo okrog 20 % 43 in manj, je pravzaprav smiselnost javno-zasebnih partnerstev vsaj v kontekstu manjših prekoračitev stroškov v primeru cestne infrastrukture zelo omejena, saj koristi manjše povprečne stopnje prekoračitev JZP izničujejo v izhodišču višji stroški izvedbe. Kakšno je razmerje med prekoračitvami in višjimi stroški JZP v gospodarsko manj razvitih državah zaradi pomanjkanja raziskav o prekoračitvah stroškov pri projektih, ni znano. Pri predlogu, ko bi naj ocenjevalci in njihove organizacije prevzele finančno odgovornost za pokrivanje prekoračitev stroškov (in nedoseganju koristi), ki izhajajo iz pristranskosti v ocenjevanju, vidimo dva zapleta. Prvič bi bilo težko dokazati zavajanje zaradi elementa neekzaktne znanosti, ki smo ga opisali na začetku tega podpoglavja. Drugič, prevzemanje finančne odgovornosti za prekoračitve pomeni, da bi morale biti takšne organizacije dovolj velike, da bi lahko absorbirale tveganje podcenjevanja stroškov. Če bi te organizacije takšno tveganje že sprejele, je razumno pričakovati, da bi ga vgradile v ceno svojih storitev ob tem spet trčimo ob problem premije za tveganje in CAPM, opisano v prejšnjem odstavku. Običajno stroški takšnih analiz zavzamejo do 5 % proračuna projektov. Vprašanje, v kakšnem obsegu bi se ti stroški povečali ob uvedbi takšne zahteve, presega okvire te disertacije. 43 Drugi tipi prometne infrastrukture (železniška, mostovi, tuneli) niso komercialno rentabilni, zato v teh primerih izredno redko oziroma sploh ne srečujemo JZP. 74

77 7 Tehnika ocenjevanja investicij v javno infrastrukturo Kot smo pojasnili že v uvodu poglavja 6, se ocenjevanje investicij v javnem sektorju sestoji iz dveh elementov, in sicer klasične finančne analize in analize stroškov in koristi. Prva se nanaša na strogo denarni vidik in obravnava denarni tok investicije in njegov izid (zahtevan donos) v določenem obdobju. Druga finančno analizo nadgrajuje z nedenarnimi vidiki. Analiza prekoračitev stroškov, s katero se ukvarjamo v tej raziskavi, se nanaša na klasično finančno analizo oziroma denarni vidik. Cilj tega poglavja ni podrobna analiza metod ocenjevanja stroškov, ampak le njihova splošna predstavitev in ugotavljanje, ali v različnih državah (manj/bolj razvitih) prevladujejo različne metode. V nadaljevanju najprej predstavljamo pregled najpogostejših metod ocenjevanja v svetu. 7.1 Metode ocenjevanja stroškov in dobra praksa Pri pregledu literature o ocenjevanju stroškov smo ugotovili, da obstaja sicer izredno velik nabor virov, kar zadeva klasično komercialno gradnjo, viri specifično povezani z (veliko) infrastrukturo oz. heavy construction pa so izredno omejeni. Če v kontekstu javnega naročanja prilagodimo nabor stroškov, ki so tipično relevantni za zasebnega izvajalca, se stroški za izvedbo (prometne) infrastrukture tipično sestojijo iz stroškov: odkupa zemljišč, vključno s spremembo njihove namembnosti in drugimi povezanimi izdatki, priprave projektne dokumentacije, gradnje, ki vključuje material, delo in opremo, terenskega nadzora izvedbe gradnje, financiranja gradnje, pregleda in testiranja, drugih stroškov (npr. izvedba raznih ukrepov komunalne infrastrukture kot posledica soglasja lokalne skupnosti). Po predaji objekta v uporabo nastajajo stroški uporabe objekta. Ti se sestojijo predvsem iz stroškov tekočega vzdrževanja ( dnevno vzdrževanje ) in investicjskega vzdrževanja (obnove in večji vzdrževalni posegi na primer preplastitev cestišča) in drugih stroškov, ki jih v tej raziskavi ne obravnavamo. Tradicionalne metode ocenjevanja Ocenjevanje stroškov je eden najpomembnejših korakov v vodenju projektov. Na različnih ravneh razvoja projekta se pripravijo različne ocene stroškov. Skoraj vse ocenjevanje stroškov 75

78 se izvaja z uporabo ali kombinacijo ene od metod, ki jih navajamo v nadaljevanju (Hendrickson in Tung 1989; AASHTO 2009), pri čemer prva predstavlja podlago za ostale: - Ocenjevanje na podlagi preteklih ponudb ( historic (bid) based estimating ): Ta metoda uporablja podatke nedavno podeljenih naročil kot osnovo za določanje cen na enoto količin. Podatki iz preteklih podeljenih naročil se ponavadi hranijo v podatkovni bazi od tri do pet let. Več podatkov kot je na razpolago in organiziranih po tipih projektov, velikosti in lokacijah, bolj natančno je lahko ocenjevanje. Cene na enoto je tako mogoče prilagoditi glede na pogoje specifičnega projekta v primerjavi na prejšnje izvedene projekte. Prilagoditve lahko zadevajo lokacijo projekta, velikost, tveganja, količine, tržne pogoje in druge dejavnike. Ta metoda je tudi najbolj enostavna za izvedbo in nezahtevna v smislu vložka časa. - Parametrično ocenjevanje stroškov: Ta pristop s statističnimi tehnikami povezuje zgodovinske stroške gradnje (infrastrukture) z nekaj pomembnimi značilnostmi ali atributi sistema. S statističnim sklepanjem se določijo najustreznejše vrednosti parametrov v ocenjeni funkciji stroškov. To se navadno izvaja s pomočjo regresijske analize. Primer za parameter stroškov je na primer množenje načrtovane količine dela s ceno enote dela (iz zgodovinske podatkovne baze), da bi dobili oceno stroškov. - Predizmere in predračun 44 ter razporejanje skupnih stroškov (skupaj Cost based estimation ): Cena iz baze preteklih naročil na enoto se pripiše vsaki postavki v podrobnem popisu del. Skupni stroški so vsota produkta količin in cen na enoto. Ta metoda je relativno enostavna, vendar je delovno intenzivna. Prvi korak je razbitje procesa gradnje v popis del. Ko so posamezna dela in količine določene, se k vsaki postavki pripišejo cene na enoto. Raven podrobnosti med posameznimi ravnmi ocen v razvoju projekta je zelo različna. Nato se na to osnovo preko ključev razporejajo skupni stroški (npr. režija in nadzor). V idealnem primeru je razporejanje vzročno utemeljeno. V mnogih primerih pa vzročnega razmerja med alokacijskim faktorjem (deležem) in stroškovno postavko ni mogoče ugotoviti ali to ne obstaja. Na primer: v projektu je mogoče stroškovne kategorije razdeliti na stroške dela, materiala, gradbene opreme, nazdora in režije. Te stroške pa lahko nato proporcionalno razporejamo na naloge (skupek del), iz katerih je sestavljen projekt. Priprava ocen stroškov z zgoraj navedenimi metodami navadno zahteva uporabo zgodovinskih podatkov o stroških gradnje. V ZDA je na primer na razpolago več virov. Spodaj jih za ilustracijo navajamo nekaj: - Primer iz ZDA predstavlja tedenska publikacija ENR - McGraw-Hill Construction Weekly, ki vsebuje širok nabor podatkov o stroških, objavlja pa tudi ponujeno ceno izbranega projekta na razpisih za vse tipe gradbenih projektov. - Prav tako iz ZDA so spletno dostopni podatki o cenah na enoto posameznih gradbenih postavk/elementov v kontekstu izgradnje velike infrastrukture ( heavy 44 Unit costs for bill of quantities. 76

79 construction ), ki jih izdaja družba R.S. Means Company, Inc., 45 in vsebuje cene na enoto posameznih gradbenih postavk/elementov. V Sloveniji s podobnimi podatki razpolaga ZGIGM, v Avstriji 46 in v Nemčiji Zvezni statistični urad. Pri uporabi zgodovinskih podatkov predstavlja problem predvsem dejstvo, da lahko spremembe v relativnih cenah bistveno vplivajo na strošek posameznih gradbenih postavk, sistematične spremembe v daljšem časovnem obdobju pa je težko napovedati. Iz te negotovosti izhaja tveganje, v zvezi s katerim se naročnik in izvajalec dogovorita v pogodbi. Zgodovinski podatki obenem predstavljajo podlago za upoštevanje sprememb v ravni cen skozi čas oziroma indeksa cen. Indeks cen je tehtana agregatna mera konstantnih količin (izbranih) dobrin in storitev. Na splošno je najbolj znan harmonizirani indeks potrošniških cen (v nadaljevanju HCPI). Ta predstavlja okvirno merilo sprememb ravni cen za košarico dobrin potrošnika. Za gradbeno industrijo se uporabljajo sektorsko specifični indeksi (tudi te pripravljajo prej navedeni primeri organizacij), saj je košarica inputov v primeru gradnje projektov drugačna kot za potrošnika in je lahko rast cen nekaterih inputov relativno višja ali nižja od rasti v košarici HCPI. Tradicionalne metode tveganja, ki izhajajo iz nepredvidenih dogodkov, obravnavajo v obliki pribitka za nepredvidene dogodke ( contingency ). Ta se lahko vgradi v vsako stroškovno postavko posebej ali generalno na projekt kot celoto. Obseg rezerve se določi na osnovni zgodovinskih izkušenj in pričakovane zahtevanosti načrtovanega projekta (subjektivno). Ta metoda je enostavna in kadrovsko nezahtevna. Izhodišče tradicionalnih metod so povprečja (ena vrednost) in ne porazdelitve. Posledično je njihova slabost, da tveganj ne kvantificirajo, vsa so utežena enako (pribitek je enak za vse elemente). Tipična natančnost ocenjevanja je prikazana na sliki spodaj, v skladu z odstopanjem od srednje vrednosti pa se gibljejo tudi pribitki. 45 Dosegljivo na: 46 Dosegljivo na: 77

80 Slika 10. Natančnost ocenjevanja stroškov v ciklusu priprave projekta Idejna zasnova Natančnost ocene stroškov Preučitev izvedljivosti Predinvesticijska zasnova in bolj izdelane podlage... Izgradnja % izvedbe projekta Vir: Schexnayder, Weber, in Fiori 2003, 8. Verjetnostna metoda Tradicionalne metode ocenjene stroške odražajo kot posnetek v trenutku priprave ocen. Vsebujejo pa tudi sledeče glavne predpostavke (Schexnayder, Weber, in Fiori 2003, 8): - da se obseg projekta ne bo spremenil, - da je bila rast (relativnih) cen pravilno napovedana, - da ne bo prišlo do nepričakovanih sprememb predpisov, - da projekt ne bo naletel na malo verjetno negativno višjo silo v smislu stavk, slabega vremena in drugih podobnih dogodkov, - da projekt ne bo slabo voden. Te predpostavke se niso izkazale za realistične, zato je več raziskav pokazalo, da so stroški v projektnih podlagah statistično značilno sistematično podcenjeni v povprečju dejanski stroški presegajo ocenjene (relevantne raziskave obravnavamo v poglavju 6.1). Rezultat takšnih ugotovitev je uvedba verjetnostne metode ocenjevanja stroškov. Spodaj podajamo možen pristop, kot ga priporoča AASHTO (2009): 78

81 - Ocenjevanje z kvantificiranjem tveganj ( Risk-Based Estimating ): Ta metoda združuje prakso obvladovanja tveganj in tradicionalne metode ocenjevanja stroškov za pripravo ocene stroškov, ki je prilagojena za kvantificirana tveganja. Osnovna ocena se določi s pomočjo ene od tradicionalnih metod (vse prej navedene točke) brez dodajanja rezerve za nepredvidena dela. Ta komponenta predstavlja oceno, ki bi bila ustrezna, če bi se projekt izvedel, kot je bilo načrtovano. Druga komponenta se sestoji iz splošnega vpliva tveganj (dogodkov), ki bi imeli za posledico, da se bo projekt izvajal drugače, kot je bilo načrtovano. Pri tem se uporablja pristop neodvisne skupine strokovnjakov za validacijo in prepoznavanje tveganj. Obe komponenti se nato združita z uporabo Monte Carlo 47 analize ali druge simulacije, da bi se določila ocena stroškov, popravljena za tveganja. Metoda je relativno nova (vsaj v kontekstu več desetletij starih tradicionalnih metod). Odraža predvsem spoznanja ameriškega računskega sodišča (GAO 2003) in drugih raziskav o prekoračitvah stroškov, ki jih obravnavamo v poglavju 6.1). Za razliko od metode pribitka se v tem primeru upošteva variabilnost posameznih tveganj/priložnosti, kar omogoča prioritizacijo tveganj pri njihovem obvladovanju. Probabilističen pristop v praksi v drugačni konfiguraciji (prav tako opisan v poglavju 6.1) uporabljata Velika Britanija in Danska. 7.2 Metode ocenjevanja stroškov v svetu in Sloveniji V zvezi s vprašanjem razširjenosti posameznih metod ocenjevanja stroškov nismo zasledili literature, ki bi se pregledno ukvarjala s tem vprašanjem. Imeli pa smo nekaj uspeha z viri, ki zadevajo posamezne države, posredno pa je stanje na področju ocenjevanja stroškov mogoče povzeti tudi iz mednarodne raziskave HEATCO (Odgaard et al. 2005). HEATCO (HEATCO Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment) je bil večleten raziskovalni program v okviru FP6 48. Njegov cilj je bil pripraviti podlago za harmonizacijo pristopa k ocenjevanju investicij na ravni EU. Program se je kot tak ukvarjal s pregledom trenutne prakse ekonomskega ocenjevanja investicij katere pristope (analiza stroškov in koristi, multikriterijska analiza, kvalitativno ocenjevanje in druge) pri ekonomskem ocenjevanju investicij uporabljajo države in kakšne so predpostavke ocenjevanja (življenjska doba infrastrukure, statistični ekvivalent vrednosti življenja, višina diskontne stopnje...). Podatki zadevajo 25 držav, med katerimi so države EU25 (brez Luksemburga, ker ni bilo mogoče pridobiti podatkov) in Švica, ki ni članica EU. 47 Monte Carlo simulacija pomeni izvedbo tisočev verjetnih potekov izvedbe projekta (izidov) in v danem primeru sumira rezultate v obliki verjetnostne porazdelitve, kjer je določen razpon verjetnih stroškov in trajanja izvedbe projekta. Investitor mora pri tem izbrati raven tveganja (interval zaupanja), ki ga je pripravljen sprejeti npr. sprejeti se sme tista ocena stroškov, kjer obstaja samo 20 % verjetnost povečanja stroškov. 48 FP6 (Sixth Framework Programme) je raziskovalni finančni okvir za financiranje raziskovalnih projektov. oz. šesti okvirni program. 79

82 Izmed razpoložljivih podatkov v okviru HEATCO so za naš kontekst relevantni predvsem podatki o obravnavanju tveganja v posameznih državah, iz česar je mogoče sklepati o rabi pristopa k ocenjevanju stroškov. Dodatno pa so lahko relevantne tudi višine diskontne stopnje. Pomen diskontne stopnje pri ocenjevanju projektov je večplasten. Zaradi obsežnosti smo njen pomen pojasnili v Priloga 24. V kontekstu klasične finančne analize velja, da morajo projekti povrniti vsaj stroške kapitala, da bi bili za investitorje sprejemljivi. Katere projekte je smiselno izvesti in katere ne, lahko ugotovimo z diskontiranjem denarnih tokov projekta, kjer stroški kapitala določajo diskontno stopnjo projektov. Ker v projektu najprej nastajajo stroški, prihodki (oziroma koristi) pa so bistveno bolj časovno oddaljeni, višina diskontne stopnje zelo močno vpliva na sprejemljivost projekta. Posledično je potrebno na primer ob enakih stroških pri višji diskontni stopnji dosegati bistveno višje prihodke, da bi lahko projekt upravičili. Po Spackmanu (2001, 241) je argument, ki ga je torej mogoče izpostaviti v zvezi s podcenjevanjem stroškov, da z višjo diskontno stopnjo prihaja tudi večji pritisk na podcenjevanje stroškov (in precenjevanje koristi) 49, da bi lahko projekt dobil zeleno luč 50. Ob tem seveda ostaja odprto vprašanje, ali takšen vpliv seže tudi do ocen projektantov, zagotovo pa je relevanten v kontekstu analize stroškov in koristi, ki jo navadno pripravlja druga inštitucija (DDC). 49 V kontekstu kasnješih primerjav prekoračitev iz drugih držav s prekoračitvami stroškov v Sloveniji je potrebno izpostaviti, da so vzorci v vseh obravnavanih raziskavah časovno tako oddaljeni, da razlike iz tega naslova najbrž niso relevantne, saj so gospodarsko najrazvitejše države v preteklosti uporabljale podobno visoke diskontne stopnje kot Slovenija do leta Spackman (2001, 255) na primer poroča diskontne stopnje - za Nemčijo 6 %, Norveško 7 %, Veliko Britanijo 6 %, ZDA 7 %. 50 Računsko sodišče RS je v primeru predora Šentvid pokazalo, da so bili pri analizi družbeno-ekonomske upravičenosti uporabljeni podcenjeni stroški zato, da se je dokazala upravičenost projekta (2009b, 33). 80

83 Tabela 10. Metode obvladovanja tveganj v EU in diskontne stopnje: Diskontna Verjetnostna metoda Države stopnja obvladovanja tveganj Avstrija 2,50 % Ne Belgija 6,50 % Ne Danska 6,00 % Da Finska 5,00 % Ne Francija 8,00 % n.p. Nemčija 3,00 % Ne Irska 5,00 % Ne Nizozemska 4,00 % Ne Švedska 4,00 % Ne Švica 2,25 % Ne Velika Britanija 3,50 % Da Portugalska 4,50 % Ne Španija 6,00 % Ne Italija 5,00 % Ne Grčija / Ne Češka republika 6,00 % Ne Estonija 6,00 % n.p. Madžarska 5,00 % Ne Latvija 5,00 % n.p. Litva 5,00 % Ne Poljska 6,00 % n.p. Slovaška republika 6,00 % Ne Slovenija 8,00 % Ne Vir: Odgaard et al. 2005, 23. Glede na zgornjo tabelo v zvezi s pristopom k ocenjevanju je bilo v okviru HEATCO (Odgaard et al. 2005, 28) ugotovljeno, da večina preučevanih držav uporablja metode obvladovanja tveganj, ki se najpogosteje izražajo v pribitku za nepredvidena dela 51. To 51 Ob tem je potrebno poudariti, da so se podatki v raziskavi pridobivali z anketami. Pri kompleksni temi, kot je ta, ki so jo obravnavali, obstaja tudi možnost napačnega razumevanja anketiranca. 81

84 implicitno pomeni, da se v večini držav uporabljajo tradicionalne metode ocenjevanja stroškov. Iz posameznih investicijskih programov in razgovorov, iz katerih izhajajo podatki za našo analizo, smo razumeli, da tudi projektanti v Sloveniji pri svojih ocenah uporabljajo tradicionalne metode. Izhajajo iz preteklih izkušenj in v nekaterih primerih iz parcialnih podatkovnih baz podobnih projektov (oziroma preteklih referenc), pri čemer se za tveganja določi pribitek za nepredvidena dela. Zgodovinsko bazo podatkov o cenah vodi DDC, do katere imajo projektanti tudi dostop. DDC od začetka avtocestnega programa meri gibanje ravni cen izbranih postavk. Teh postavk je in ob upoštevanju njihovih količin le-te predstavljajo večino stroškov gradnje v posameznem projektu 53. Cene za dela na trasi so cene na enoto mere, vzete iz pogodbenih predračunov, za objekte pa na osnovi pogodbenih vrednosti z upoštevanjem eventualnih dodatnih del, spremenjenih okoliščin, danih popustov in brez davkov. Ekstremne vrednosti so bile pri vzorčenju izločene, upoštevane pa so neto cene (brez davkov) s popusti (ceno, ki je bila najugodnejša na razpisu). Iz podatkov se izračunava tudi indeks gibanja cen, ki primerja letna tehtana povprečja (opazovanj) s celotnim tehtanim povprečjem vseh opazovanj (torej od začetka zbiranja podatkov). Posledično odraža relativne razlike med ravnmi cen uspešnih ponudb na razpisih. Poleg držav v EU smo zasledili tudi nekaj virov, ki zadevajo druge razvite države. Schexnayder, Weber, in Fiori (2003) so poročali o praksi v prometnih ministrstvih posameznih držav ZDA (orig. Department of Transport ) v primeru cestne infrastrukture. Anketa v vseh 50-ih državah je pokazala, da 31 držav uporablja metodo ocenjevanja na podlagi preteklih ponudb, 19 držav pa uporablja deterministično metodo ocenjevanja stroškov (predizmere in predračun ter razporejanje skupnih stroškov). Booz Allen Hamilton Inc (2005, 81) poroča o razširjenosti determinističnih metod pri ocenjevanju stroškov v železniško infrastrukturo. Odeck (2004) v primeru cestne infrastrukture za Norveško navaja, da je izkustveno (deterministično) ocenjevanje še vedno najbolj pogosta metoda ocenjevanja. Baccarini (2006) ugotavlja enako za gradbeni sektor v primeru Avstralije. Kar torej zadeva osnovno naravo metod ocenjevanja stroškov ta v Sloveniji ne odstopa bistveno od drugih držav, kjer prevladuje upraba tradicionalnih metod, tveganja pa so upoštevana v obliki pribitka za nepredvidene dogodke, ki se določa iz zgodovinskih podatkov ali izkustveno. V zvezi z diskontno stopnjo smo iz pregleda HEATCO s statistično analizo preverili, ali obstajajo značilne razlike med povprečji skupine bolj razvitih držav in novo pridruženimi članicami EU 8. Rezultat je pokazal, da ni značilnih razlik (Mann-Whitney; p=0,06; priloga 52 Npr. m 3 specifičnega tipa betona, tone različnih tipov jekla, gorivo itd. 53 Popolnejši opis spremljanja gibanja cen in metodologije je mogoče najti v Košič and Pavšek (2006). 82

85 2). Slovenska diskontna stopnja, ki je veljala večino obdobja izvajanja NPIA je bistveno višja od pretežne večine ostalih. To bi lahko pomenilo, da načeloma v Sloveniji obstaja večji pritisk na podcenjevanje stroškov (in precenjevanje koristi) kot v državah z nižjo diskontno stopnjo. 83

86 8 INVESTICIJE V JAVNO INFRASTRUKTURO V SLOVENIJI V večini razvitih držav od leta 1970 prihaja do krčenja relativnega deleža BDP, ki se namenja za investicije v javno infrastrukturo. V povprečju se je delež bruto naložb v osnovna sredstva 54 v EU 15 od takrat pa do leta 2005 prepolovil (zmanjšal iz 4 % BDP na 2 % BDP) (Välilä in Mehrotra 2006). Takšno restriktivno gibanje izdatkov ni povezano le z relativno manjšim fizičnim obsegom investicij, ampak tudi z relativno manjšim obsegom sredstev za obnove in posodobitve obstoječe infrastrukture, kar se je posledično odražalo tudi v zaostanku vzdrževanja oziroma maintenance backlog v angleškem originalu. Tranzicijske države so se nahajale v podobnem položaju, le da so glede na razvite države zaostajale tako v obsegu kot kvaliteti javne infrastrukture. Na začetku tranzicije so nove države članice podedovale prometno in drugo infrastrukturo, ki je bila v nezavidljivem stanju. Prioritete centralnega planiranja niso bile obvladovanje stroškov, učinkovitosti ali okoljski učinki. V telekomunkacijskem sektorju je bila tehnologija zastarela, dostop do nje pa je bil za gospodinjstva in podjetja omejen. Železniška infrastruktura je bila predvidena za podporo proizvodnji v težki industriji in dolgoročno prevažanje surovin. Investiranje v cestno infrastrukturo je bilo omejeno, države pa so prebivalstvo odvračale od nakupa avtomobilov za zasebno rabo. Nenazadnje je bila tudi pitna voda nizke kvalitete in njena dobava nezanesljiva, upravljanje z odpadnimi vodami pa ni bilo okolju prijazno (European Bank of Reconstruction and Development - EBRD 2004). Splošne ocene investicijskih potreb v državah članicah, ki so pristopile EU leta 2005, kažejo, da bi navedene države v naslednjih 15-ih letih morale namenjati 5 % BDP letno, da bi se lahko približale ravni infrastrukture v EU 15. Največji obseg investicij bi naj bil potreben na področju komunalne in energetske infrastrukture. Telekomunikacijska in prometna infrastruktura bi naj zahtevali zmerne investicije. Najmanjši obseg investicij pa bi naj zadeval področje okoljevarstva (Schwartz et al. 2007). Isti avtor navaja (ibidem, 9), da je za doseganje ambicioznega cilja konvergence narodnega dohodka med novimi in starimi članicami EU potrebno veliko povečanje investicij, še bolj pomembna pa je zmerna rast produktivnosti oziroma izboljšanje učinkovitosti investiranja (Schwartz et al. 2007, 9). Položaj v zvezi z avtocestnim programom v Sloveniji v nadaljevanju opisujemo le v tolikšnem obsegu kot je relevantno za argumentacijo in interpretacijo ugotovitev v empiričnem delu disertacije. Sicer je avtocestni program kot tak, pa tudi institucionalni okviri njegovega izvajanja, izčrpno predstavljen na domačih stranih DARS-a in v nekaterih poročilih Računskega sodišča RS, ki jih povzemamo tudi v nadaljevanju, ter drugih dokumentih. 54 Bruto naložbe v osnovna sredstva ( gross fixed capital formation ) so širši pojem od investicij v javno infrastrukturo, ki tvorijo velik del omenjene kategorije. 84

87 8.1 Primer slovenskega avtocestnega programa Nacionalna program izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji (NPIA) je bil v parlamentu prvič obravnavan poleti leta, ko je bil sklenjen in ratificiran tudi sporazum med Republiko Slovenijo in takratno Evropsko gospodarsko skupnostjo na področju prometa (t.i. Transportni sporazum ). V tem sporazumu je bil dan poseben poudarek zgraditvi prometne infrastrukture in opredelitvi tistih avtocest, ki so usklajene s transevropskim prometnim omrežjem. Jeseni istega leta je Državni zbor RS z zakonom ustanovil DARS, Družbo za avtoceste v Republiki Sloveniji. DARS je pričel delovati , ko je od države pogodbeno prevzel v upravljanje in vzdrževanje vse do takrat zgrajene avtoceste, njegova naloga pa je bila tudi organizacija novih avtocest. DARS je v izvedbo prevzel osnovni program izgradnje avtocestnega omrežja v smeri zahod vzhod iz leta Ta je služil kot podlaga letnim programom gradenj tistih avtocestnih odsekov v tej smeri od leta 1994 dalje do sprejema Nacionalnega programa izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji, ki ga je Državni zbor RS sprejel Cilj programa je bil zagotoviti ustrezne notranje povezave v državi ter povezave s širšim evropskim prostorom, izboljšati prometno varnost, spodbuditi gospodarski razvoj ter omogočiti širše gospodarske, socialne in turistične koristi, zagotoviti in povečati neposredne ekonomske učinke, zmanjšati negativne prometne vplive na okolje ter ohranjati že zgrajeno avtocestno omrežje (Ašanin-Gole in Polenšek 2002, 24). Osnovni program je predvideval dolžino 499,3 km in oceno investicijske vrednosti brez stroškov financiranja mio USD. Štiri leta kasneje je Državni zbor RS sprejel spremembe in dopolnitve programa (v nadaljevanju: NPIA A) (Ur. l. RS št. 41/98) s predvideno skupno dolžino izgradnje 553,7 km in ocenjeno vrednostjo brez stroškov financiranja mio USD (cene 1997). Šest let kasneje, , je bila sprejeta še Resolucija o nacionalnem programu izgradnje avtocest (Ur. l. RS št. 50/04). Ta navaja, da je bila ocenjena vrednost NPIA in NPIA-A skupaj 5.425,89 mio EUR (v cenah december 2002). Od tega je bilo do konca leta 2002 izgrajeno za 1.950,16 mio EUR investicij, preostanek pa je bil ocenjen na 3.475,7 mio EUR in načrtovan do leta Skupna predvidena dolžina NPIA in NPIA A je bila 572,60 km. Resolucija je predvidevala tudi izvedbo dodatnega programa, vendar njegova vrednost in obdobje izvedbe še nista bila opredeljena. Zaključek dodatnega programa iz Resolucije o nacionalnem programu izgradnje avtocest (ibidem) je glede na Resolucijo o nacionalnih razvojnih projektih za obdobje (SVLR 2008, 62) predviden v letu Iz ocenjenih vrednosti, ki so se z vsakim procesnim korakom nacionalnega programa izgradnje avtocest nesorazmerno povečevale, glede na predvideno povečanje razdalje, izhaja, da so bile začetne investicijske vrednosti v NPIA močno podcenjene. To je danes s prednostjo povratnega spregleda tudi splošno sprejeto dejstvo v Sloveniji. Ob tem velja izpostaviti, da so ocenjene vrednosti temeljile na različnih ravneh investicijske dokumentacije, kar so navedene ocene tudi upoštevale. V NPIA je tako zaslediti besedilo: Zaradi manjše natančnosti osnov, ki so služile za izračun investicijskih stroškov, so dodatno analizirane stopnje zanesljivosti ocene teh stroškov. Odstopanja so določena na podlagi ekspertnih ocen. Rezultati analize kažejo, da je verjetnost, da je izračunana vrednost investicije v polju 5 % odstopanja po gradbenih odsekih med 17,22 % in 100 %, v polju 10 % odstopanja pa med 28,89 % do 100 %. Ocenjeno je 39 odsekov, njihova povprečna verjetnost, da je skupna izračunana vrednost investicije v 85

88 polju 5 % odstopanja 62,34 %, v polju 10 % odstopanja pa 90,68 % (NPIA 1995). Po našem razumevanju to kaže, da so se pripravljavci dokumenta zavedali neustreznosti podlag za ocenjevanje stroškov in so zato poskušali legitimnost dokumenta, kot podlago za načrtovanje proračuna, utemeljiti z dopolnilom ocen večih ekspertov. Dodatno je v kontekstu vpliva politike iz Rebalansa plana razvoja in finančnega načrta za leto 1996 (DARS 1996) na primer razvidno, da so se nekatere investicije pričele izvajati, brez da bi bila zato izdelana zadostna tehnična dokumentacija ocene vrednosti so bile izvedene za rezervacijo sredstev v proračunu, ni pa bil pripravljen investicijski program (s študijo variant in drugimi elementi). Kasneje je investitor (Republika Slovenija) svoj pristop k zanesljivosti ocen dopolnil. NPIA A (Ur. l. RS št. 41/98) tako navaja: Za posamezne avtocestne odseke, za katere je že sprejeta uredba vlade o lokacijskem načrtu in izdelan investicijski program, lahko dejanski investicijski stroški odstopajo za največ 20 % od ocenjenih Odstopanja je potrebno prikazati v letnem planu razvoja in vzdrževanja avtocest, ki ga za tekoče leto sprejme Državni zbor RS. Če odstopanja med dejanskimi in ocenjenimi stroški presežejo 20 %, potem jih je treba uveljavljati s spremembo in/ali dopolnitvijo NPIA. Ne glede na določbo prejšnjega odstavka so lahko za odseke, za katere še niso sprejete uredbe Vlade Republike Slovenije o lokacijskem načrtu in so investicijske vrednosti ocenjene na podlagi idejnih rešitev, odstopanja med njihovimi dejanskimi in ocenjenimi investicijskimi vrednostmi največ 50 %. Če odstopanja med dejanskimi in ocenjenimi investicijskimi vrednostmi presežejo 50 %, potem jih je treba uveljavljati s spremembo in/ali dopolnitvijo nacionalnega programa. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec prevzel odgovornost in legitimiziral odstopanja, ki so nesprejemljiva podlaga za načrtovanje proračuna ali optimiziranje alokacije sredstev za različne investicije. Obenem je bila politična klima od začetka izvajanja avtocestnega programa nenaklonjena prisotnosti tujih gradbenih izvajalcev 55. Zakon o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 24/1997) je tako svoj čas določal 10 % prednost domačim ponudnikom. Takšna prednost pa je bila v veljavi do leta 2000 (Interna dokumentacija DARS-a). Ob odsotnosti tuje konkurence je v Sloveniji že zaradi njene majhnosti delovalo le majhno število kompetentnih izvajalcev, kar pa v skladu s teorijo, ki se ukvarja z varovanjem konkurence, pomeni tudi izpolnitev pogojev za njihovo tiho dogovarjanje. Slednje je v praksi izredno težko dokazati in do sedaj v Sloveniji tudi ni bilo dokazano. Odveč ni izpostaviti tudi splošno sprejeto dejstvo, da so bili vseskozi očitni tudi pritiski s strani različnih interesnih skupin (politiki, gradbena podjetja 56, drugi lobiji), ki so se občasno manifestirali tudi v različni neraziskanih primerih Takšna stališča so bila brez podlage že zaradi narave gradbenega trga, kjer je čezmejna konkurenca praviloma zanemarljiva. Da predpostavke Vlad RS o močni konkurenci tujih družb niso bile izpolnjene, pa sta navajala tudi Oplotnik in Križanič (2003a, 2). 56 Kot primer lahko navedemo konflikt interesov Janeza Božiča. Splošno znano je, da je bil imenovani gospod najprej vidni sodelavec družbe SCT (direktor za organizacijo in informatiko), potem predsednik uprave DARS-a in nato še prometni minister, med prehodom iz SCT v DARS pa ni preteklo nobeno (večletno) prehodno obdobje. 86

89 Avtocestni program je (bil) torej političen program, kjer je zakonodajalec nase prevzel velik del odgovornosti, česar v kontekstu odgovornega opravljanja svoje funkcije in zagotavljanja učinkovite porabe javnih sredstev ne bi smel. 8.2 Institucionalna ureditev izvajanja investicij v cestno infrastrukturo V času priprave te disertacije je Računsko sodišče RS objavilo celovito poročilo, ki je zajelo tudi institucionalno ureditev izvajanja avtocestnega programa v RS. V tem poglavju na kratko povzemamo le elemente, ki so pomembni za argumentacijo v tej disertaciji. Revizija sicer zadeva obdobje , vendar je razumno predpostaviti, da odraža tudi položaj pred tem obdobjem. Primarna inštitucija na področju cestne infrastrukture je Ministrstvo za promet RS, ki je nosilec in glavni izvajalec prometne politike v Republiki Sloveniji. Opravlja naloge na področjih železniškega, zračnega, pomorskega prometa, prometa po celinskih vodah in cestnega prometa (razen nadzora varnosti cestnega prometa) ter naloge na področjih prometne infrastrukture in žičniških naprav. Za realizacijo prometne politike države pripravlja ustrezne predpise, nacionalne programe in druge akte ter skrbi za njihovo izvajanje. Za opravljanje nalog na področju cestnega prometa in cestne infrastrukture ima organiziran Direktorat za ceste. Temeljni zakon, ki ureja področje cestne infrastrukture, je Zakon o javnih cestah (Ur. l. RS, št. 29/1997, 18/2002, 92/2005). Ta se vsebinsko sicer v večini osredotoča na državne ceste, vendar v 20. členu določa, da se lahko za organiziranje in vodenje gradnje ter vzdrževanje določenih državnih cest in upravljanje teh cest ustanovi posebno gospodarsko družbo pod pogoji in na način, kot določa poseben zakon. Ta poseben zakon je Zakon o družbi za avtoceste RS (Ur. l. RS, št. 57/93, 126/03), po katerem DARS 58 skrbi za upravljanje, vzdrževanje in razvoj avtocest ter hitrih cest in avtocest. 57 V Sloveniji iz preteklosti avtocestnega programa verjetno najbolj izstopa primer predora Podmilj. V obrazložitvi sklepa št / , z dne , s katerim je ugodila zahtevku za revizijo ponudnika, je Državna revizijska komisija zapisala, da je naročnik s svojim ravnanjem dopustil možnost zamenjave ponudbe (oziroma dela ponudbe), kar je v nasprotju z določilom 30. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 24/97; v nadaljevanju: ZJN). Ker je bil postopek v tem smislu voden netransparentno, je Državna revizijska komisija razveljavila izpodbijano odločitev naročnika o oddaji javnega naročila Državna revizijska komisija je v revizijskem postopku namreč ugotovila, da sta bili v vlagateljevi ponudbi zapisani dve različni ponudbeni ceni, upoštevana ponudbena cena pa ni bila predstavljena na javnem odpiranju ponudb. Vlagateljeva ponudba, kot je bila predstavljena ponudniku in Državni revizijski komisiji, je odstopala od ponudbe na javnem odpiranju ponudb v delu, ki se neposredno veže na sporno vlagateljevo ponudbeno ceno (disketa z zapisom ponudbenega predračuna), saj se je v revizijskem postopku in v postopku pregledovanja in ocenjevanja v ponudbi vlagatelja pojavila druga disketa, kot pa je bila priložena originalni ponudbi. 58 Družba je bila ustanovljena leta 1993 v obliki delniške družbe s statusom javnega podjetja po Zakonu o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/1993), da v imenu in za račun Republike Slovenije organizira gradnjo avtocest ter upravlja in vzdržuje zgrajene avtoceste. Zaradi napačnega razumevanja koncepta ustanovitve projektnega podjetja ( special purpose vehicle ) v okviru javno-zasebnega partnerstva, je država ZDARS 87

90 Kot smo navedli že v prejšnjih poglavjih je razvoj avtocestnega omrežja opredeljen v NPIA. Na podlagi navedene zakonodaje se operativna uresničitev NPIA načrtuje z letnimi načrti razvoja in obnavljanja avtocest v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: LP ROAC), ki predstavljajo operativni dokument za vodenje in organiziranje gradnje in obnavljanja avtocest v tekočem letu ter določajo vsebino in vrednost načrtovanih del, načrtovane vire finančnih sredstev in načrtovani letni obseg odplačila dolgov (glavnice najetih posojil in kupone zapadlih obveznic, obresti). V nadaljevanju v celoti povzemamo nekatere relevantne ugotovitve v omenjenem poročilu Računskega sodišča RS: Načrtovano izvajanje gradnje avtocestnega omrežja v obdobju od leta 2004 do 2007 ni potekalo v skladu z NPIA (2004), ki se ni spreminjal in dopolnjeval glede na ugotovljena odstopanja pri njegovem uresničevanju. Gradnja avtocest in drugih cest v Republiki Sloveniji je potekala na podlagi kratkoročnih letnih načrtov izvajanja gradnje avtocest in ne na podlagi dolgoročne strategije razvoja in vzdrževanja državnih cest (ibidem, 52). Ministrstvo za promet tudi ni zagotovilo dolgoročne politike razvoja in vzdrževanja avtocest Republike Slovenije oziroma pogojev za dolgoročno načrtovano izvajanje in financiranje gradnje avtocest v okviru DARS, saj glede na spremenjeno dinamiko investicijskih in finančnih tokov v letnih programih gradnje avtocest ni predlagalo ustreznih sprememb in dopolnitev nacionalnega programa za gradnjo avtocest, da bi zagotovilo ustrezno obvladovanje tveganj pri izvajanju in financiranju gradnje avtocest v Republiki Sloveniji. Negotovi so investicijski stroški (investicijska dela, stroški financiranja oziroma obresti), obseg finančnih virov (cestnine oziroma koncesijska dajatev, proračunska sredstva, obseg zadolžitve) ter čas izvedbe programa gradnje avtocest oziroma odplačevanja dolgov (ibidem, 84). DARS je za izvajanje nalog organiziranja in vodenja prostorskega načrtovanja in umeščanja avtocest v prostor, izdelave projektne in tehnične dokumentacije ter gradnje in obnavljanja avtocest sklenila pogodbe z inženirskimi organizacijami (t.i. inženirji) za izvajanje strokovnih in svetovalnih storitev. Najpomembnejši inženir DARS je družba DDC svetovanje inženiring, d.o.o., Ljubljana (v nadaljevanju: DDC), ki je največja svetovalna in inženiring organizacija v Sloveniji. DDC je v letu 1992 ustanovila Republika Slovenija za vodenje gradnje in vzdrževanja avtocest in drugih državnih cest, danes pa je ta družba prisotna na vseh področjih infrastrukturnih gradenj. Izvaja vodenje in uresničevanje investicijskih projektov od načrtovanja, gradnje, vzdrževanja in spremenila tako, da je z DARS sklenila naročniško pogodbo za izvajanje NPIA in koncesijsko pogodbo za vzdrževanje in upravljanje cest. Po pojasnilih Ministrstva za promet je bil osnovni cilj takšnega ukrepa potencialna možnost zunajbilančnega obravnavanja DARS, pri čemer se dolgovi DARS (povezani z izvedbo NPIA) ne bi vštevali v javni dolg RS. Osnovno oviro tej logiki predstavljajo pravila Evropskega statističnega urada ESA95, ki zunajbilančno obravnavanje družbe pogojujejo s tem, da: država ni dolžna kriti tekoče izgube; je vsaj 50 % stroškov podjetja pokritih z eksternimi prihodki (cestnine, uporabnine itd.). 88

91 gospodarjenja z infrastrukturnimi objekti. Ministrstvo za promet je ob tem dejavnost organiziranja in vodenja gradnje in obnavljanja avtocest namreč določilo kot eno izmed glavnih dejavnosti DARS, čeprav je Republika Slovenija za vodenje gradnje in vzdrževanja avtocest in drugih državnih cest ustanovila DDC, ki dejansko kot podizvajalka družbe DARS izvaja večji del nalog po NPIA (2004). DARS je predvsem le vmesni člen med Ministrstvom za promet RS in DDC pri načrtovanju, izvajanju in poročanju o gradnji in obnavljanju avtocest ter neupravičeno nosi vso odgovornost za izvajanje nalog po NPIA (2004) in LP ROAC (ibidem, 33). Nižje ocenjena vrednost programa gradnje avtocest po tekočih cenah v NRP 59 za leta 2004 do 2007 od ocenjene po stalnih cenah na dan v NPIA kaže, da vrednost programa v NRP ne zajema vseh gradenj oziroma načrtovanih investicij v NPIA (2004), oziroma da ocenjena vrednost programa v NRP ni popolna in v skladu z investicijsko vrednostjo gradnje avtocest v NPIA (2004), saj bi morale biti vrednosti programa po tekočih cenah v NRP višje za ocenjeno rast cen v načrtovanem času gradnje in financiranja avtocest (tj. do konca leta 2033) (ibidem, 47). Nacionalni program gradnje avtocest ni popoln, jasen in točen prikaz načrtovane dinamike investicijskih in finančnih tokov, saj Ministrstvo za promet RS ni načrtovalo vseh potrebnih sredstev in virov za njegovo izvedbo, zato se ocenjuje, da bo dejanski čas njegove izvedbe bistveno daljši od načrtovanega (leto 2033) in bo segal v obdobje do leta Poleg tega vključuje tudi gradnjo regionalnih in glavnih cest (najmanj v vrednosti tisoč evrov); s tem je Ministrstvo za promet RS omogočilo, da financiranje gradnje teh glavnih in regionalnih cest ni potekalo prek državnega proračuna, temveč z namenskimi sredstvi za gradnjo avtocest (ibidem, 84). Navedene ugotovitve v osnovi odražajo dve pomembni dejstvi, in sicer: neprimerno porazdelitev odgovornosti in pooblastil, kar s sabo implicitno prinaša napačne spodbude ( DDC izvaja, DARS odgovarja ); in nestabilnost finančnega okvira izvajanja avtocestnega programa, kjer je omogočena tudi nenamenska poraba sredstev. Še posebej pa kaže v povezavi z nadaljevanjem naše raziskave izpostaviti predzadnjo točko, ki se nanaša na neupoštevanje rasti tekočih cen 60 v NRP, ki implicitno pomeni, da obstaja pritisk na podcenjevanje stroškov investicij. 59 Načrt razvojnih programov (NRP) je sestavni del državnega proračuna (III. del), kjer so javni izdatki prikazani v obliki projektov oziroma programov za prihodnja štiri leta. V NRP se izkazujejo celotne vrednosti projektov in programov po tekočih cenah oziroma vsi načrtovani izdatki iz proračuna ter tudi izdatki, ki se financirajo iz drugih virov (občinski viri, viri posrednih proračunskih uporabnikov, viri ostalih domačih in tujih partnerjev). Načrt financiranja projekta se povzame po investicijskem programu ali po drugem dokumentu, ki določa projekt in način njegove izvedbe. Metodološke osnove za ocenjevanje in vrednotenje projektov in programov določa predpisana enotna metodologiji za pripravo investicijske dokumentacije. 60 Računsko sodišče ni izpostavilo vprašanja, kateri indeks bi se naj uporabljal za preračun na tekoče cene. To vprašanje obravnavamo v okviru statistične analize. 89

92 Dodatno je DARS pojasnil, da so morale ocenjene vrednosti v investicijskih programih nominalno ustrezati finančnim okvirom v LP ROAC 61, sicer investicijskih programov ni bilo mogoče potrditi. Ob tem razumemo, da naj bi bile prilagoditve (zmanjšanja vrednosti v IP-jih) pavšalne oziroma istega obsega po vseh stroškovnih kategorijah. Finanči okviri v LP ROAC so bili določeni z ocenjenimi vrednostmi investicij v NPIA-A (1998) in ReNPIA (2004). Te pa so temeljile na različnih ravneh izdelane dokumentacije. Odstopanja od navedenih finančnih okvirov so bila prav tako opredeljena v omenjenih dokumentih. NPIA-A (1998) tako navaja: Letni plan določa finančni tok in dinamiko gradnje posameznih avtocestnih odsekov na podlagi preračuna investicijskih vrednosti cest iz NPIA v vrednosti po tekočih cenah za plansko leto. Preračun se opravi na podlagi ocene povprečnega tečaja USD za plansko leto. Vrednost gradnje določenega avtocestnega odseka v posameznem letu lahko odstopa od vrednosti, ki je zanj za to leto določena v NPIA, vendar pod pogojem, da je seštevek letnih vlaganj v avtocestni odsek skladen z njegovo celotno investicijsko vrednostjo, določeno v NPIA, oziroma da je v mejah odstopanj, določenih v 5. podpoglavju prejšnjega poglavja NPIA 62. Obseg gradnje in investicijske vrednosti cest, določene v letnem planu razvoja in vzdrževanja avtocest, se lahko razlikujejo od obsega gradenj in investicijskih vrednosti, določenih za isto leto v NPIA, pod pogojem, da skupen obseg gradenj in njihovih vrednosti ostanejo v obdobju najmanj štirih let na ravni predvidenih v NPIA oziroma lahko odstopajo za največ 10 % od investicijske vrednosti celotnega nacionalnega programa, določene za to obdobje v NPIA. NPIA (2004) podobno opredeljuje, da Obseg gradnje in investicijske vrednosti avtocestnih odsekov/pododsekov, ki bodo določene v letnem planu razvoja in obnavljanja avtocest, se načeloma lahko razlikujejo od obsega gradenj in investicijskih vrednosti, določenih za isto leto v NPIA RS za posamezna časovna obdobja, vendar pod pogojem, da skupni obseg še neizvedenih avtocestnih odsekov/pododsekov (sklopi C, D in E) in njihovih investicijskih vrednosti ostane v obdobju najmanj petih let na ravni, predvidenih časovnih obdobij izvajanja NPIA RS, oziroma lahko odstopa za največ 10 % od njihove skupne ocenjene investicijske vrednosti. 61 LP ROAC je bil uveden s sprejemom Zakona o javnih cestah (Ur.l. RS. št. 29/1997), ki v 24. členu navaja sprejem takšnega dokumenta. Pred tem dokumentom ( ) je obstajal Plan razvoja in finančni načrt DARS. 62 Omenjeno podpoglavje navaja, da lahko za posamezne avtocestne odseke, za katere je že sprejeta uredba vlade o lokacijskem načrtu in izdelan investicijski program, dejanski investicijski stroški odstopajo za največ 20 % od ocenjenih Odstopanja je potrebno prikazati v letnem planu razvoja in vzdrževanja avtocest, ki ga za tekoče leto sprejme Državni zbor RS. Če odstopanja med dejanskimi in ocenjenimi stroški presežejo 20 %, potem jih je treba uveljavljati s spremembo in/ali dopolnitvijo NPIA. Ne glede na določbo prejšnjega odstavka so lahko za odseke, za katere še niso sprejete uredbe Vlade Republike Slovenije o lokacijskem načrtu in so investicijske vrednosti ocenjene na podlagi idejnih rešitev, odstopanja med njihovimi dejanskimi in ocenjenimi investicijskimi vrednostmi največ 50 %. Če odstopanja med dejanskimi in ocenjenimi investicijskimi vrednostmi presežejo 50 %, potem jih je treba uveljavljati s spremembo in/ali dopolnitvijo nacionalnega programa. 90

93 Navedeno po našem razumevanju navedbe DARS neposredno ne potrjuje, obenem pa tudi ne razkriva, v kakšni meri bi naj bile vrednosti v posameznih investicijskih programih spremenjene. Če so bile investicijske vrednosti v LP ROAC določene na podlagi ocen iz NPIA, ki so v večini primerov v stopnji izdelave dokumentacije dosegale raven idejnega projekta ali manj, potem je razumeti, da je zaradi omejitev o odstopanjih lahko bil prisoten pritisk, ki je omejeval rast ocen v morebitnih kasnejših investicijskih programih, saj bi se tako že v izhodišču lahko približevali prekoračitvi omejitev. Posledično bi bilo potrebno dopolnjevati NPIA, ki pa do leta 2004 ni bil dopolnjen. 8.3 Dosedanje analize učinkovitosti investicij v cestno infrastrukturo v Sloveniji V pregledu razpoložljive literature nismo zasledili znanstvenih raziskav, ki bi se ukvarjale neposredno s prekoračitvami stroškov. Poročila, ki niso bila znanstveno recenzirana pa zadevajo Analizo uspešnosti izvajanja NPIA (1998), ki predstavlja sestavni del dokumenta ReNPIA (2004) in dve poročili Stroški gradnje avtocest v Sloveniji (Skulj 2007, 2008) Analiza uspešnosti izvajanja NPIA V nadaljevanju v celoti povzemamo relevantne ugotovitve analize za našo raziskavo. Analiza investicijskih vrednosti iz NPIA je pokazala, da so tipični vzroki navedenih povečanj investicijskih vrednosti predvsem naslednji (ob tem navajamo tudi delež, ki naj bi ga k skupnemu povečanju prispevala posamezna kategorija): a) uvedba in vpliv DDV (v NPIA je upoštevan takrat veljavni 3 % prometni davek in ne sedaj veljavni 20 % davek na dodano vrednost) 31,36 %, b) plačilo spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč (nove ocene plačila 30 % spremembe namembnosti po sprejemu uredbe o lokacijskem načrtu, plačilo dodatnih 70 % spremembe namembnosti, ki jih NPIA ni upošteval) 8,52 %, c) dodatna dela (dejanski pogoji gradnje, ugotovljeni na terenu, ki se razlikujejo od predvidenih projektno tehničnih rešitev, dodatni objekti) 10,27 %, d) višji nivo obdelave projektno tehnične dokumentacije 12,19 %, e) sprememba poteka (variante) in dolžine trase 18,23 %, f) premoženjsko-pravne zadeve (nove ocene vrednosti zemljišč in nepremičnin) 0,88 %, g) zaščita in varovanje pred vplivi na okolje 0,36 %, 63 Dosegljivo na: /Stroski_gradnje_483.aspx 91

94 h) cene gradbenih storitev in proizvodov (tržni vplivi na cene, spremembe strukture del in njihovih cen) 6,91 %, i) zahteve in pogoji lokalnih skupnosti v postopku, j) zahteve in pogoji soglasodajalcev v postopku 9,07 %, k) izvedene in načrtovane arheološke raziskave 2,21 %. Za vsak posamezni odsek, ki je zajet v analizi investicijskih vrednosti, so bili ugotavljani tipični vzroki povečanj v skladu s prikazano klasifikacijo. Analiza je pokazala, da je posamezne vzroke zelo težko ovrednotiti, ker med njimi prihaja do določenih prekrivanj, njihova razmejitev pa je dokaj problematična (primer: sprememba poteka/variante trase in višji nivo obdelave projektno tehnične dokumentacije). Analiza investicijskih vrednosti NPIA je bila prikazana v petih skupinah. V tem povzetku navajamo samo tisto, ki se nanaša na zgrajene odseke. Glede na ocenjeno vrednost iz NPIA je bila za že zgrajene odseke na dan ugotovljena prekoračitev 1,77 %. Bistveni problem navedene analize je, da ne navaja metodologije za svoje ugotovitve, ampak so v ReNPIA navedene samo ugotovitve, ki jih posledično ne moremo upoštevati pri interpretaciji rezultatov v tej raziskavi Stroški graditve avtocest v Sloveniji V Skulj (2008) je predstavljena primerjava stroškov gradnje avtocest (tras in objektov) med Slovenijo in nekaterimi drugimi Evropskimi državami. Poročilo med drugim vsebuje tudi sledeče primerjave: - Primerjava povprečnih stroškov gradnje avtocest v Sloveniji z drugimi državami EU manj zahteven teren (mio EUR/km). - Primerjava povprečnih stroškov gradnje avtocest z drugimi državami EU - zahteven teren (mio EUR/km). - Primerjava povprečnih stroškov gradnje avtocest v Sloveniji z drugimi državami EU veliki mostovi in viadukti (EUR/m 2 ). - Objekti, grajeni po sistemu proste konzolne gradnje. - Objekti, grajeni po sistemu z narivanjem. - Primerjava povprečnih stroškov gradnje avtocest v Sloveniji z drugimi državami EU - predori (mio EUR/km). - Stroški gradnje predorov v mio EUR/km ene cevi. Bistvena ugotovitev izvedenih primerjav je, da so stroški na enoto (km, m 2, cev tunela) v povprečju v Sloveniji med nižjimi. Raven stroškov pa je odvisna od terenskih pogojev, insfrastrukture ter poselitve. Ob tem bi naj bilo pravilno primerjati stroške gradnje objektov (mostov, viaduktov) podobnih dimenzij, ki so zgrajeni z enako tehnologijo (ibidem, 15). 92

95 Ob tem avtor opozarja, da družbe za gradnjo in vzdrževanje avtocest v različnih državah Evrope uporabljajo med seboj neenotene metode zbiranja in prikazovanja stroškov (ibidem, 5). Kot bistveno pomanjkljivost poročila lahko izpostavimo pomanjkanje opisa metode primerjave. Nekatere ključne informacije, ki jih pogrešamo, so na primer: kakšno obdobje je zajeto pri izračunu srednjih vrednosti v posameznih državah, koliko opazovanj je bilo zajetih v posameznih državah, ali so med srednjimi vrednostmi posameznih držav razlike statistično značilne, ali so bile pri primerjavi izvedene osnovne prilagoditve, ki omogočajo primerjave med različnimi državami (na primer upoštevanje paritete kupne moči 64 ), kakšni indeksi gibanja cen so bili uporabljeni za preračun na stalne cene. To so samo nekatere od točk, zaradi katerih takšna primerjava ne bi bila ustrezna. Posledično njenih izsledkov ne moremo uporabljati pri interpretacijah v tej raziskavi. Čeprav so zaradi njihovega pomanjkanja takšne študije dobrodošle, lahko predpostavljamo, da je razlog za njihovo pomanjkanje prav zahtevnost pridobivanja primerljivih podatkov in sama izvedba primerjave. V predhodnici zgoraj obravnavanega poročila Skulj (2007) primerja tudi raven cen (npr. gibanje cen (npr. specifičnega tipa betona v EUR/m 3 ). Pri tem je razumeti, da izhaja iz podatkov baze cen standardnih postavk DDC, ki jo podrobneje opisujemo v poglavju Ta baza vsebuje predvsem podatke o predračunskih cenah oziroma cenah, ki jih je ponudil izbranih ponudnik na javnem razpisu. Te so bile lahko v različnih obdobjih tudi pretirano visoke ali pretirano nizke. Zaradi pogojev na trgu in pristopa k javnemu naročanju (glej poglavji in 8.5.3) je bila baza lahko najprej pod vplivom nadpovprečno visokih cen, kasneje pa tudi pod vplivom pretirano nizkih. V slednjem primeru izvajalci načeloma kasneje izvajajo pritisk na investitorja, da bi preko nepredvidenih del in drugih pristopov prišli na raven, ki je za njih ekonomsko sprejemljiva. V kakšnem obsegu so pri tem uspešni ali neuspešni, je odvisno od investitorja. Glede na navedeno cene v bazi DDC niso nujno reprezentativne ali dober odraz obračunskih cen oziroma primerna osnova za primerjavo z drugimi državami, obenem pa prispevajo tudi k nereprezentativnosti povprečja za posamezno ceno standardne postavke v podatkovni bazi. Ni odveč, če dodamo še, da vsaj v enem primeru investitor ni v celoti uveljavil popustov 65 in da je prišlo med izvajanjem pogodbe do sprememb cen. Takšen primer napotuje na to, da je 64 Neposredna primerjava stroškov gradnje med na primer Nemčijo in Slovenijo ni primerna, saj je v Nemčiji splošna raven cen višja, kar v najbolj konzervativnem primeru pomeni, da so stroški dela bistveno višji. 65 V primeru gradnje predora Šentvid je Računsko sodišče RS (2009b, 5) ugotovilo, da je bil na podlagi sporazuma opuščen popust za dela v kaverni in tripasovnem delu leve cevi, čeprav je bil v ponudbi predviden za vse cene. Na podlagi sporazuma je DARS tudi pristal na povečanje cen zaradi slabših geološko-geotehničnih pogojev gradnje. To je pomenilo drugačen način obračunavanja del, kot je bil določen v javnem razpisu oziroma v osnovni pogodbi, čeprav so bili ponudniki seznanjeni, da so v popisih del navedene količine okvirne in da se 93

96 primerno bazo DDC dopolniti tudi z obračunskimi (dejanskimi) cenami. Te bi bile bistveno bolj primerno izhodišče za primerjavo z drugimi državami ob pogoju, da se podobne preverbe v zvezi z reprezentativnostjo cen izvedejo tudi v primerjanih državah. Zaradi odsotnosti metodološke robustnosti, ki jo zahteva znanstveni pristop, ocenjujejmo, da tudi izsledkov drugega navedenega poročila ni primerno uporabljati pri interpretaciji rezultatov naše raziskave. Obenem lahko avtorju (Skulj 2008, 15) v celoti pritrdimo v predlogu, da bi graditelji in upravljavci avtocest v Evropi morali poenotiti metodo prikazovanja stroškov gradenj in vzdrževanja cest. Le na ta način bo mogoče razpolagati s potrebnimi informacijami za kakovostno načrtovanje naložb, vključevanje zasebnega kapitala v uresničevanje projektov in informiranje javnosti. Na koncu tega poglavja je potrebno pojasniti še, da je sama splošna primerjava cen gradnje cest oziroma povezanih objektov na enoto med posameznimi državami, tudi če bi bila izvedena metodološko robustno, parcialna in iz ekonomskega vidika zavajajoča. Upoštevati je namreč potrebno tudi dimenzoniranost in kvaliteto infrastrukture. Ta bistveno vpliva na strošek izvedbe. Kot razmumemo, je na primer cestišče (traso) mogoče izvesti za večje ali manjše predvidene obremenitve, posledično je tudi strošek izvedbe večji ali manjši. Ob predpostavki enake prometne obremenitve, so lahko v eni državi stroški izvedbe avtocest nižji kot v drugi, vendar je vprašanje, kakšni so kasnejši stroški tekočega vzdrževanja in obnov. 8.4 Statistična analiza reprezentativnega vzorca investicij v slovensko cestno infrastrukturo K statistični analizi vzorca investicij iz avtocestnega programa smo pristopili s formalno prošnjo, naslovljeno na DARS v letu 2007, na podlagi katere je bil izveden predstavitveni sestanek na DARS v aprilu Zbiranja podatkov smo se lotili s ciljem zbrati več kot 50 opazovanj (50 dejanskih in ocenjenih vrednosti za posamezne investicije). Ob tem smo si pomagali s klasifikacijo projektov kot izhaja iz NPIA (1997) in ReNPIA (2003). V nadaljevanju podrobneje opisujemo pridobivanje podatkov, metodološki pristop k njihovi obdelavi in analizi ter rezultate. projekt za izvedbo izdela naknadno, na podlagi raziskav v raziskovalnem rovu, ko se določi natančna lokacija kavern in izdela geološki model. Prav zato je DARS od ponudnikov tudi zahteval, naj podpišejo izjavo, da sprejemajo pogoje razpisa in da zaradi povečanja ali zmanjšanja obsega razpisanih del na podlagi rezultatov raziskav iz raziskovalnega rova ne nameravajo uveljavljati razlik v cenah na mersko enoto. 94

97 8.4.1 Izbor ustreznih podatkov ocenjenih in dejanskih stroškov Glede na sprejeti pristop v drugih raziskavah, je bilo potrebno pridobiti dva osnovna tipa podatkov, in sicer ocenjene stroške v trenutku odločitve za izgradnjo investicije in dejanske stroške. V poglavju 6.1 smo že utemeljili, da ekvivalent dokumentu, ki vsebuje oceno stroškov v formalnem trenutku odločitve za izgradnjo, v Sloveniji predstavlja Investicijski program 66 (v nadaljevanju: IP). Drugi tip podatkov oziroma dejanske stroške smo iskali v različnih podatkovni virih, pri tem pa je bil bistven pogoj, da mora biti mogoča izločitev stroškov financiranja in morebitnih davkov zaradi primerljivosti z drugimi podobnimi raziskavami. Investicijski programi so se izkazali kot zadovoljiv vir podatkov o ocenjenih stroških. Pri pridobivanju podatkov o dejanskih stroških po posameznih investicijah pa smo se po pregledu razpoložljivih virov podatkov (različna poročila, letni načrti ) odločili, da so sekundarni viri podatkov zaradi preveč agregirane narave (implicitna vključenost DDV-ja, stroškov financiranja ) za našo analizo neustrezni. Posledično je bila v letu 2007 na DARS ponovno posredovana prošnja za dostop do podatkov o fakturirani realizaciji po posameznih investicijah. Ob tem se je izkazalo, da za projekte pred letom 1996 v elektronski obliki ne obstajajo celoviti podatki, ampak le otvoritev s Po tem datumu obstajajo mesečni podatki po posameznih stroškovnih kategorijah. Prošnja je bila odobrena v decembru Temu je sledila izvedba pilotske analize, kjer smo iz računovodske podatkovne baze najprej pridobili podatke o fakturirani realizaciji za eno investicijo. Kvaliteta in raven podrobnosti podatkov se je tokrat izkazala za ustrezno, zato smo DARS pripravili spisek investicij, za katere smo želeli pridobiti podatke. Te smo prejeli v decembru Prejeti podatki so se nanašali na obdobji ter Prvi podatki so v SIT, v tekočih cenah, drugih pa v EUR, prav tako v tekočih cenah. V mesečnih podatkih o stroških po projektih niso bili zajeti stroški, ki so nastali pred sprejetjem izvedbe projekta 67. Obseg teh stroškov je glede na skupni obseg vrednosti posameznih projektov zanemarljiv, zato je po naši oceni njihova izpustitev vsebinsko dopustna. Ocenjeni stroški v projektantskih predračunih investicijskih programov pa tudi fakturirana realizacija v računovodskih evidencah DARS se delijo na 6 kategorij, in sicer na: - stroške gradnje (C), - stroške projektov (P), - stroške odkupa zemljišč in spremembe namembnosti (L), - stroške nadzora in raziskav, - ostale stroške (O), - stroške financiranja. 66 IP je celovit dokument, ki združuje ugotovitve drugih delnih študij in utemeljuje končno odločitev glede investicije. Analiza stroškov in koristi je prav tako sestavni del dokumenta. Ocene stroškov izvedbe investicije v dokumentu temeljijo na idejnem projektu ali bolj podrobnem projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju: PGD). 67 Po našem razumevanju je takšno stanje rezultat značilnosti računovodske aplikacije DARS, upoštevanje omenjenih stroškov pa bi bil zelo delovno intenziven poseg z vidika razporejanja posameznih temeljnic. 95

98 V smislu obsega sta najpomembnejši kategoriji C in L, ki skupaj predstavljata več kot 90 % 68 vseh stroškov projekta. V zvezi z zagotavljanjem primerljivih osnov in vsebinske ustreznosti je bilo, glede na značilnosti podatkov, potrebno upoštevati pet elementov: - DARS stroške, ki nastajajo iz naslova raziskav in nadzora, na posamezne projekte zaradi velikega števila posameznih izdatkov razporeja na podlagi formule, ki kumulativne mesečne izdatke arbitrarno razdeljuje na posamezne projekte. Po našem razumevanju naj bi bilo ob trenutni organizaciji obračunavanje in razporejanje teh izdatkov na relevantne projekte izredno delovno zahtevno in posledično nepraktično. Čeprav so torej zneski izdatkov iz tega naslova kumulativno pravilni, pa za našo analizo uvajajo sistematično napako, ki ne odraža dejanskih izdatkov za nadzor in raziskave na posameznih projektih. Posledično smo se odločili, da postavko iz naše analize izključimo in v dogovoru z DARS zanjo tudi nismo prejeli podatkov. Ker v projektantskih predračunih ta postavka zajema od 3,5 % - 5,0 % celotnih izdatkov projekta in je v kolinearni reliciji s stroški gradnje, ocenjujemo da s tem nismo bistveno zmanjšali pojasnjevalno vrednost naše analize. - Za podatke izbranih projektov, ki so se začeli po , je za prvo leto obstajala le letna kumulativa. V skladu z navedenim smo računovodstvo zaprosili za podatke izbranih projektov, ki so končani in so se začeli po S tem smo si razširili nabor projektov, obenem pa za projekte, ki so se začeli po v prvem letu razpolagamo le s kumulativno letno vrednostjo o nastalih stroških. Glede na dinamiko nastajanja stroškov v posameznih letih, smo pri teh (štirih) projektih izdatke deflacionirali za 6- mesečno povprečje inflacije 69. Glede na to, da gre za manjši del vzorca, ima ta element vsebinsko zanemarljiv pomen na skupni rezultat. - Leta 1999 je bil uveden DDV, ki je nadomestil prometni davek. Knjižene vrednosti do so implicitno vsebovale prometni davek. Ker so tako zahtevali računovodski standardi, so bile z uvedbo DDV vrednosti le-tega tudi knjižene ločeno. DDV smo iz predloženih podatkov o realiziranih stroških na posameznih projektih izločili. Prometni davek, ki se je gibal med 3 % in 5 % pa smo izločili iz relevantnih 68 V povprečju vsota dejanskih stroškov gradnje in odkupa zemljišč in spremembe namembnosti v vzorcu 20 projektov, ki smo jih okarakterizirali kot vzorec I v nadaljevanju tega poglavlja znaša 92,5 % vseh stroškov. 69 Takšno odločitev smo sprejeli, ker nismo imeli natančnega podatka o začetku njihove izvedbe. Če smo nastale stroške predmetnih projektov deflacionirali z inflacijo enega meseca ali s celotno inflacijo leta 1995, se je prekoračitev posameznih projektov spremenila od 1-3 %. Skupaj v naši bazi obstajajo štirje takšni projekti, zato ocenjujemo, da je vpliv morebitne napake zaradi te arbitrarne odločitve na kumulativni rezultat vseh projektov zanemarljiv. 96

99 kategorij na podlagi ocen, ki smo jih pridobili od oseb (priloga 1), ki so v relevantnem obdobju podatke obdelovale oziroma so bile seznanjene s prakso njihovega obračunavanja. Vpliv te prilagoditve je pomemben predvsem za projekte, katerih ocenjeni stroški so vsebovali PD, iz realiziranih stroškov pa je bil izločen DDV. Iz posameznih investicijskih programov razumemo, da so tudi projektantske ocene, izdelane pred uvedbo DDV, vsebovale PD. Na podatkih so bile zato izvedene prilagoditve zaradi PD. Pri posameznih postavkah so bile od do v uporabi na splošno naslednje stopnje prometnega davka: 3 % za gradnje, 5 % za projekte, 0 % za zemljišča, 5 % za nadzor in preiskave, 0 % za ostalo. S temi stopnjami smo prilagodili (zmanjšali) projektantske ocene. V praksi pa se je pri kasnejši realizaciji projektov v manjšem obsegu obračunaval PD tudi pri: postavki zemljišč in odkupov, saj fakturirana realizacija vključuje tudi zemljiške posrednike (5 % stopnja), katerih vrednostni obseg se konzervativno ocenjuje na manj kot 25 % obsega celotne postavke, postavki ostalo vsebuje tudi storitve (5 %), katerih obseg se konzervativno ocenjuje v manj kot 50 % vrednostnega obsega celotne postavke. Uporaba podatkov o fakturirani realizaciji je omogočila dokaj natančno upoštevanje vpliva spremembe ravni cen (inflacija v prvih letih izvajanja NPIA je bila občutna) in davkov ( je prejšnji prometni davek nadomestil DDV, ki se je najprej obračunaval po 19 % stopnji in nato po 20 %) Investicijski program in finančni okviri LP ROAC V poglavju 8.2 smo iz razpoložljivih podatkov sklepali, da obstaja možnost, da so bile vrednosti v IP prilagajane, zato da so bile skladne s finančnim okvirom LP ROAC, ki je temeljil na vrednostih iz NPIA. Ocenjene vrednosti v NPIA-A (1998) ali NPIA (2004) so v večini primerih navadno temeljile na oceni idejnega projekta ali manj. V obeh primerih pa so bila odstopanja v LP ROAC od vrednosti opredeljenih v NPIA omejena. V primeru NPIA je lahko skupen obseg gradenj in njihovih vrednosti v obdobju najmanj štirih let odstopal za največ 10 % od investicijske vrednosti celotnega nacionalnega programa, določene za to obdobje v NPIA, v primeru NPIA (2004) pa velja enako za obdobje petih let. Težko je zagotoviti skladnost s takšnimi okviri, če so ti temeljili na dokumentaciji, ki ni bila razdelana na najvišji ravni. 97

100 Izpostaviti moramo, da je večina ocen stroškov v investicijskih programih, ki smo jih zajeli v vzorec, temeljila na idejnem projektu (21 od 36). V nobenem investicijskem programu nismo zasledili navedb, da so bile investicijske vrednosti prilagojene oziroma so te v postavki gradnje ustrezale tudi gradbenemu predračunu, ki je bil prav tako sestavni del investicijskega programa. Posledično ne moremo oceniti vpliva, ki ga je takšno prilagajanje morebiti imelo na posamezne investicijske programe. Ocenimo pa lahko, ali obstaja statistično značilna razlika med projekti, ki so temeljili na bolj izdelani projektni dokumentaciji, in projekti, ki so temeljili na manj izdelani projektni dokumentaciji (poglavje ). Glede na teorijo ocenjevanja, ki je bila na kratko povzeta v poglavju 7, nižja stopnja obdelave dokumentacije načeloma ne bi smela pomeniti večjega sistematičnega premika ocen glede na dejanske stroške v eno ali drugo smer, ampak večjo variabilnost oziroma razpršenost ocen. Glede na ugotovitve drugih raziskav v poglavju 6.1 pa lahko sklepamo, da nižja stopnja izdelave dokumentacije pomeni višje sistematične prekoračitve. Ob upoštevanju navedenega so tako lahko ocene stroškov, s katerimi operiramo pri analizah, bližje tistim, ki so bile sprejete ob politični odločitvi za izgradnjo oziroma tistim v NPIA Izbor ustreznega indeksa cen Relevantne kategorije so bile preračunane na stalne cene s tremi indeksi. Prvi je uradni indeks Zbornice gradbeništva in industrije gradbenega materiala (v nadaljevanju: ZGIGM), drugi je Harmonizirani indeks potrošniških cen (v nadaljevanju: HICP), tretjega pa smo z manjšimi prilagoditvami skonstruirali 70 iz podatkov podatkovne baze zgodovinskih cen, ki jo vodi DDC. Metodološka značilnost indeksa DDC je, da primerja letna tehtana povprečja (opazovanj) s celotnim tehtanim povprečjem vseh opazovanj (torej od začetka zbiranja podatkov). Posledično odraža relativne razlike med ravnmi cen uspešnih ponudb na razpisih. Posledično je na mestu opozorilo, da indeks kot tak metodološko ni v celoti primerljiv z uradnim indeksom ZGIGM ali HICP. Ne glede na to pa je neposreden rezultat nihanja cen v izvajanju NPIA, zaradi česar je po našem razumevanju boljša podlaga za izračun stalnih cen kot druga dva razpoložljiva indeksa. 70 Izračunali smo stopnje rasti cen med posameznimi letnimi ravnmi cen. 98

101 Slika 11. Letno nihanje ravni cen in razpoložljivi indeksi cen za obdobje ,40 Stopnja rasti cen 1,30 1,20 1,10 1,00 0,90 0, Leto Letni indeks cen DDC (t/(t-1)) Letni indeks inflacije (t/(t-1)) Letni indeks cen ZGIGM (t/(t-1)) 3,00 2,50 Rast ravni cen 2,00 1,50 1,00 0,50 0, Leto Letni kumulativni indeks DDC Letni kumulativni indeks inflacije Letni kumulativni indeks ZGIGM Opomba: Vsi letni kumulativni indeksi so prikazani le za obdobje, za katerega razpolagamo s podatki DDC Vir: DDC. Avtorjevi lastni izračuni. Argument za takšno interpretacijo je razviden tudi iz zgornje slike, kjer je razvidno, da indeks ZGIGM tesno sledi indeksu HICP in na tak način pravzaprav odraža konvencijo dogovor, da elementi vzorčene populacije, iz katere se tvori indeks ZGIGM, v svoje cene vgrajujejo rast splošne ravni cen (HICP). Ta pa je v svoji osnovi vsebinsko različna in ne odraža specifike gradbenega sektorja 71. Da bi verificirali robustnost našega pristopa smo vse podatke preračunali na stalne cene še izključno z uporabo indeksa ZGIGM. Povprečna prekoračitev stroškov za 20 projektov, ki bodo obravnavani v nadaljevanju tega poglavja, je bila nižja za 3 odstotne točke, mediana 71 Razpoložljivi podatki so omogočali izračun DDC-indeksa le za obdobje Posledično je bil za leti 1994 in 2008 uporabljen indeks ZGIGM. Ta improvizacija nima bistvenega učinka na rezultate, saj se prevladujoča večina podatkov nanaša na obdobje, ki ga pokriva indeks DDC, kljub temu pa je bila potrebna za samo izvedbo izračunov. 99

102 prekoračitev pa za 2 odstotni točki. Vpliv različnih indeksov torej ni zanemarljiv, obenem pa tudi ne prevladujoč. Dodatno je potrebno omeniti, da se je pri obračunavanju podražitev cen posameznih postavk v pogodbah z izvajalci skozi čas zamenjalo več mehanizmov. Najnovejše pravilo 72 Ministrstva za finance RS zahteva fiksne cene za pogodbe, ki trajajo do enega leta. Za večletne pogodbe pa pravila omogočajo prilagajanje izhodiščnih cen posameznih postavk vsakič, ko kumulativna rast (po indeksu ZGIGM ali HICP) doseže 4 %, vendar ne preden preteče eno leto od podpisa pogodbe. Prilagoditev omogoča povišanje za 80 % dosežene rasti ravni cen. To bi lahko razumeli kot dejavnik, ki zapleta preračunavanje podatkov DARS na stalne cene, saj bi lahko tak sistem vodil k pretiranemu deflacioniranju podatkov. Protiargument temu je, da se izvajalci takšnih mehanizmov zavedajo oziroma so vgrajeni v pogodbe, zato je razumljivo, da bodo v odziv takšni nefleksibilnosti v svoje ponudbene cene vgradili premijo za tveganje. Prav zaradi tega, ker takšen ukrep sili ponudnike v vgrajevanje premije za tveganje zaradi nepredvidenega gibanja cen, nam logika takšnega ukrepa ni implicitno jasna. Ukrep je nejasen tudi zato, ker se v svoji eskalaciji opira na indeksa, ki očitno ne odražata nihanja cen gradbenega sektorja (kot smo že pojasnili indeks ZGIGM tesno sledi indeksu HICP). Morebitno razloge za uvajanje takšnih mehanizmov podaja eden od intervjuvancev, ki je pojasnil, da je takšen položaj predvsem posledica nerazumevanja pobudnikov predpisa na eni strani in iskanje udobnosti finančnih služb na drugi. Nerazumevanje se kaže predvsem v tem, da eskalacije oziroma podražitve niso vezane na večje spremembe vhodnih stroškov izvajalcev, ampak so praviloma povezane z indeksi (ZGIGM, HICP), ki niso v logični ali ekonomski povezavi s spremembami stroškov izvajalca, na katere ta ne bi imel vpliva. Tako so se na primer spremembe v stroških dela priznavale po indeksu cen na drobno in ne po panožni sindikalni pogodbi, kot naj bi bila praksa v najrazvitejših državah, kot je ZDA. Za priznavanje podražitev bi se morala upoštevati načela pogodb FIDIC 73, a se temu [ ] izogibajo. Drug pomemben dejavnik bi naj bila pretirana želja finančnih služb po predvidljivosti porabe oz. točnih zneskih izplačil. Čeprav je bil torej tak pristop k uveljavljanju podražitev morebiti upravičen v časih visoke inflacije oziroma v prvih šestih letih izvajanja NPIA, ocenjujemo, da po temu obdobju to ni več tako oziroma je uporaba takšnih mehanizmov kontraproduktivna. 72 Pravilnik o načinih valorizacije denarnih obveznosti, ki jih v večletnih pogodbah dogovarjajo osebe javnega sektorja (Ur.l. RS, št. 01/2004). 73 The Fédération Internationale des Ingénieurs Conseils (FIDIC) je vodilno telo za razvoj standardnih modelov pogodb, ki se uporabljajo v gradbeni industriji. FIDIC objavlja različne standardne oblike pogodb, ki so opredeljene z njihovo barvo. Rdeča knjiga tako na primer zadeva pogodbe, kjer gradbena dela načrtuje naročnik, rumena knjiga zadeva design-build pogodbe, kjer je za projektiranje odgovoren izvajalec itd. 100

103 Vzvezi s preračuni podatkov na stalne cene lahko omenimo tudi pomislek enega od sogovornikov. Razlike v cenah in mehanizme za njihovo priznavanje, ki smo jih obravnavali zgoraj, naj se ne bi obračunavale v vsaki posamezni mesečni situaciji pogodbe (če so bili pogoji za to izpolnjeni), ampak le kumulativno v zaključni (vključno za vse dotedanje situacije). To bi implicitno pomenilo, da so v npr. dvoletni pogodbi, mesečne situacije v prvem letu v stalnih cenah, v drugem pa sledijo nekemu eskalacijskemu mehanizmu. Da bi preverili vpliv takšnega položaja, smo izvedli simulacijo za eno-, dvo- in troletne pogodbe, kjer se je izkazalo, da napaka, ki nastaja v našem pristopu, vodi k minimalni podcenjenosti dejanskih prekoračitev, ki je manjša od desetine odstotka. Posledično sklepamo, da je napaka, ki nastaja pri preračunih na stalne cene iz vidika obravnavanega argumenta, zanemarljiva. Obenem lahko tudi izpostavimo, da bi bil izbrani pristop edini sprejemljiv tudi v primeru, ko napaka ne bi bila sprejemljiva. V tem primeru bi namreč bilo potrebno preučiti določila vsake pogodbe posebej in potem izslediti dotične mesečne situacije v podatkih fakturirane realizacije, kar bi zahtevalo nesprejemljivo večji vložek dela Podatki V trenutku izvajanja vzorčenja je bilo končanih približno 374 km cest iz NPIA. Ta obseg je vključeval 259 km avtocest in hitrih cest, medtem ko se je preostanek nanašal na obvoze, priključke in državne ceste. Naš prvotni cilj je bil sestaviti vzorec z več kot 50 opazovanji. Ker smo pri obravnavi podatkov zasledili več arbitrarnih odločitev v zgodovini računovodenja stroškov projektov 74, smo uspeli sestaviti vzorec le 20 projektov, ki so vsebovali vse relevantne stroškovne kategorije, in vzorec 36 projektov, kjer so vključeni samo stroški gradnje. Nekatere osnovne značilnosti obeh vzorec so povzete v spodnji tabeli. Tabela 11. Izbrane značilnosti vzorčenih podatkov. Vzorci projektov n Upoštevane stroškovne Dejanski stroški (v mio EUR)* kategorije Minimum Maksimum Skupna vrednost (v mio EUR)* Skupna dolžina (v km) Vzorec I 20 C+P+L+O 3,60 431, ,11 175,17 Vzorec II 36 C 2,89 214, ,05 235,96 Opomba: *Raven cen je december Vir: Interni podatki DARS. Lastni preračuni avtorja. 74 Na primer: stroški vseh faz posameznega projekta so bili včasih knjiženi na eno postavko. V takih primerih je bilo več potencialnih opazovanj zreduciranih na eno ocene posameznih faz je bilo potrebno sešteti, da bi bili skupni ocenjeni stroški primerljivi z dejanskimi. V drugih primerih so bili stroški odkupa zemljišč in sprememb namembnosti, ki v večji meri nastanejo pred formalnim začetkom gradnje, za vse faze knjiženi na prvo. Posledica so bile prekoračitve v prvi fazi in precenjeni stroški v ostalih fazah. Ne glede na to pa kaže, da so bili stroški gradnje knjiženi korektno (kar je bilo razvidno iz ustreznega začetka knjižb ter njihovega obsega). 101

104 Pet dodatnih projektov je bilo iz drugega vzorca izključeno zaradi nejasnosti v zvezi s popolnostjo njihovih podatkov. Trase teh projektov so potekale skozi urbana območja, projekti pa so bili sofinancirani s strani lokalnih skupnosti. V nekaterih primerih so bili določeni stroški takšnih projektov najprej fakturirani DARS-u, in ta jih je nato naprej fakturiral relevantnim lokalnim skupnostim (občinam). V drugih primerih so bili stroški neposredno fakturirani lokalnim skupnostim in se niso pojavili v glavni knjigi DARS-a. Pri vseh projektih v prvem vzorcu so bili podatki o stroških vzorčeni tako, da so pokrivali obdobje dodatnih 24 mesecev po tem, ko je bil projekt predan v uporabo. V drugem vzorcu je vključena ena izjema z 21 meseci. Takšen pristop k vzorčenju je bil izbran zato, da bi upoštevali zaključna dela, ki jih je mogoče izvajati tudi po tem, ko je projekt že predan v uporabo. Ne glede na to, je verjetno, da bodo na nekatere projekte v obeh vzorcih še knjiženi stroški tudi po tem obdobju (zaradi dolgotrajnih pravdnih postopkov in drugih razlogov). Glede na dinamiko nastajanja stroškov na posameznih projektih pa ti ne bodo občutno vplivali na rezultate te raziskave zaradi njihovega omejenega obsega, glede na celotne vzorčene stroške posameznih projektov Statistična analiza Za namene statistične analize predpostavljamo, da je porazdelitev razmerij med ocenjenimi in dejanskimi stroški normalna. Izpostaviti je potrebno, da dejanska porazdelitev podatkov v celoti ne ustreza normalni porazdelitvi, saj je ta v primeru obeh vzorcev asimetrična v desno z nekoliko daljšim desnim repom. Ker smo mnenja, da z morebitno transformacijo podatkov ne bi pridobili na pojasnjevalni vrednosti analize, transormacije nismo izvedli. Za testiranje hipotez je bila izvedena linearna regresija z ustreznimi F- in t-testi za testiranje značilnosti. Poročana je vrednost p, in sicer, kjer je < 0.05 govorimo o statistični značilnosti, in kjer je p < 0.01 o visoki statistični značilnosti. Hi kvadrata testov za neodvisnost med vzorci nismo izvedli zaradi majhnosti obeh vzorcev 75. Vsi izračuni v okviru statistične analize so izvedeni s programskim paketom SPSS v Splošne karakteristike vzorca I in II Slika 12 prikazuje frekvenčno porazdelitev za vzorec I za stroškovno učinkovitost celotnega projekta. Prekoračitev stroškov po posameznih sestavnih stroškovnih kategorijah je prikazana spodaj. 75 Pri majhnih vzorcih (n < 50) so rezultati hi kvadrat testa izpostavljeni nesprejemljivi ravni tveganja, da pride do napake tipa II (torej, da sprejmemo ničelno hipotezo, ko bi ta morala biti zavrnjena). 102

105 Tabela 12. Izbrana opisna statistika vzorca I. Kategorija n Povprečje Mediana SD Minimum Maksimum FCP ,86 % 116,57 % 44,54 % 81,23 % 240,58 % CP ,44 % 114,69 % 49,52 % 59,24 % 263,42 % LP ,69 % 115,16 % 115,07 % 32,40 % 583,02 % PP ,57 % 121,36 % 107,09 % 23,97 % 416,46 % Vir: DARS. Avtorjevi lastni izračuni. Slika 12. Prekoračitev stroškov celotnih projektov v vzorcu I; % (n=20). Frekvenca Vir: DARS. Avtorjevi lastni izračuni. FCP 103

106 Povprečna prekoračitev stroškov v vzorcu I je na pogled nekoliko višja od prekoračitev, ki so jih izmerile druge raziskave, ki smo jih predstavili v poglavju 6.1. Razlike med posameznimi stroškovnimi kategorijami so statistično neznačilne. Visok standardni odklon kategorij LP in PP pa kaže, da se te stroškovne kategorije bistveno bolj volatilne oziroma manj obvladljive kot CP. Vzorec II je bil sestavljen iz posameznih odsekov (faz) posameznih projektov, ki so zbrani v vzorcu I, in dodatnih projektov, kjer je bilo mogoče ugotoviti le ocenjene in dejanske stroške gradnje. V tabeli spodaj je predstavljena opisna statistika drugega vzorca, zatem pa je predstavljen frekvenčni histrogram. Tabela 13. Izbrana opisna statistika vzorca II. Kategorija n Povprečje Mediana SD Minimum Maksimum CP ,19 % 104,27 % 46,10 % 59,00 % 263,42 % Vir: DARS. Avtorjevi lastni izračuni. 104

107 Slika 13. Prekoračitev stroškov vzorca II; % (n=36). Frekvenca CP Vir: DARS. Avtorjevi lastni izračuni. V smislu časovne sestave projektov vzorec II vsebuje večje število projektov, ki so se začeli izvajati po letu Pomen prekoračitve stroškov po posameznih kategorijah stroškov Najprej je bila izvedena linearna regresijska analiza na vzorcu I, da bi ugotovili, v kolikšnem deležu variance prekoračitve stroškov posameznih stroškovnih kategorij pojasnjujejo varianco prekoračitve stroškov celotnega projekta. Drugi stroški (O) so iz tega dela analize izključeni, saj so se včasih pojavili, ne da bi bili načrtovani, kar je pri izračunu kazalca stroškovne učinkovitost posledično povzročilo napako zaradi deljenja z nič. Ker je obseg te stroškovne kategorije, glede na druge, marginalen, takšna odločitev nima vpliva na pojasnjevalno moč naših rezultatov. 105

108 FCP j = β 0 + β1cp j + β 2 LP j + β 3PP j + ε j (2) n n FCP j = ( ( Ca i + La i + Pa i ) / ( Ce i + Le i + Pe i )) (3) n i n i CP j = Cai / Cei (4) i i n n LP j = Lai / Lei (5) i n i n PP j = Pai / Pei (6) i i i = 1,,n; j=1,...,j; ob tem posamezne spremenljivke odražajo sledeče: FCP j - prekoračitev stroškov celotnega projekta ( Full Cost Performance ) za projekt j, izražena kot razmerje med vsotama dejanskih in ocenjenih stroškov po posameznih stroškovnih kategorijah; CP j - prekoračitev stroškov gradnje ( Construction Cost Performance ) za projekt j, izražena kot razmerje med dejanskimi (Ca i ) in ocenjenimi stroški gradnje (Ce i ); LP j - prekoračitev stroškov odkupa zemljišč in spremembe namembnosti za projekt j, izražena kot razmerje med dejanskimi (La i ) in ocenjenimi stroški odkupa in spremembe namembnosti zemljišč (Le i ); PP j - prekoračitev stroškov projektne dokumentacije za projekt j, izražena kot razmerje med dejanskimi (Pa i ) in ocenjenimi stroški (Pe i ); Rezultati regresije so povzeti v Priloga 6. Ocenenjena regresijska funkcija je: FCP = 4, ,850CP + 0,055 LP + 0, 040 PP (7) Ker je prekoračitev stroškov projekta kot celote (FCP) rezultat prekoračitev stroškov posameznih stroškovnih kategorij, je prilagojeni determinacijski koeficient po pričakovanjih zelo visok (R 2 = 0,979). Regresijski koeficient za stroškovno učinkovitost gradnje znaša 0,850 (p < 0,001; t-test), kar pomeni, da bi se ob povečanju spremenljivke CP za 1 odstotno točko FCP v povprečju povečal za 0,85 odstotnih točk, ceteris paribus. Regresijski koeficient prekoračitve stroškov odkupa zemljišč in spremembe namembnosti (LP) znaša 0,055 (p = 0,001; t-test) in regresijski koeficient prekoračitve stroškov priprave projektne dokumentacije 0,040 (p = 0,013; t-test). Konstanta ni statistično značilna. 106

109 Takšni rezultati so bili pričakovani, saj v povprečju stroški gradnje predstavljajo več kot 81 % celotnih stroškov projekta, medtem ko povprečje pri stroški odkupa zemljišč in spremembe namembnosti ter priprave projektne dokumentacije znaša 10 % oziroma 3 % Prekoračitev stroškov skozi čas Kot je razvidno iz slike 14, se prekoračitev stroškov projektov skozi čas drastično izboljšuje. Kot najustreznejšo merilo časa smo izbrali ocenjeni trenutek začetka gradnje projekta, kar v skoraj vseh primerih v okviru nekaj mesecev ustreza dejanskemu začetku pojavljanja stroškov gradnje. Ocenjeni trenutek začetka gradnje projekta tudi primerno odraža pogoje, povezane z zakonodajo in razmerami na trgu gradbenega sektorja v trenutku javnega naročanja del. 107

110 Slika 14. Prekoračitev stroškov celotnih projektov (FCP), glede na ocenjeni začetek gradnje, v vzorcu I. FCP Ocenjeni trenutek začetka gradnje Vir: Interni podatki DARS. Avtorjevi lastni izračuni. Razsevni diagram prekoračitve stroškov gradnje in priprave projektne dokumentacije, ki so prikazani spodaj, iskazujejo podoben trend v primeru CP in PP. 108

111 Slika 15. Prekoračitev stroškov gradnje (CP), glede na ocenjeni začetek gradnje, v vzorcu I. CP Ocenjeni trenutek začetka gradnje Vir: Interni podatki DARS. Avtorjevi lastni izračuni. 109

112 Slika 16. Prekoračitev stroškov izdelave projektne dokumentacije (PP), glede na ocenjeni začetek gradnje, v vzorcu I. PP Ocenjeni trenutek začetka gradnje Vir: Interni podatki DARS. Avtorjevi lastni izračuni. 110

113 Slika 17. Prekoračitev stroškov gradnje (LP), glede na ocenjeni začetek gradnje, v vzorcu I. LP Vir: Interni podatki DARS. Avtorjevi lastni izračuni. Ocenjeni trenutek začetka gradnje LP, prikazan na sliki zgoraj, ne sledi istemu vzorcu kot ostale kategorije oziroma se skozi čas ne spreminja, kar potrjuje tudi preprosta linearna regresija (R 2 = 0,109; p = 0,167; t-test) (glej Priloga 7). Tako kaže, da bi DARS več pozornosti moral posvetiti obvladovanju stroškov odkupov zemljišč in spremembe namembnosti, vendar je potrebno tako interpretacijo obravnavati v skladu s kasnejšim poglavjem, kjer analiziramo morebitne vzroke gibanja prekoračitve stroškov skozi čas. Čeprav je delež LP pri pojasnjevanju FCP relativno majhen, glede na ugotovitve v prejšnjem poglavju v absolutni vrednosti te stroškovne kategorije ni zanemarljiv. 111

114 Iz dosedanjega pregleda sledi sklep, da se prekoračitev stroškov na ravni celotnega projekta, kar je odvisno predvsem od CP skozi čas, izboljšuje. Žal razpolagamo s premalo opazovanji po letu 1999, iz katerih bi bilo razvidno, na kateri ravni se bo prekoračitev stroškov stabilizirala. Da bi presegli to omejitev, smo enako analizo izvedli tudi na vzorcu II. Večje število opazovanj v vzorcu II je omogočilo tudi primerjavo med stroškovno učinkovitostjo za projekte, ki so bili začeti pred letom 1999, in projekte, začete po letu Rezultat je statistično značilen (glej prilogo 9) (p = 0,011; t-test). Povprečna prekoračitev stroškov, katerih ocenjeni začetek gradnje je bil pred vključno letom 1999 (n = 21; SD = 52,47; mediana = 121,41 % ) je 35 %, za projekte z ocenjenim začetkom po letu 1999 pa -3 % (n = 15; SD = 20,96; mediana = 99,32 %). Podvzorec projektov, z ocenjenim začetkom gradnje po letu 1999, obsega okrog 102 km celotne dolžine izgrajenih cest. Čeprav morebiti ni reprezentativen 76 za celotno obdobje po letu 1999, pa vsaj kaže, da v povprečju lahko pričakujemo prekoračitve na zelo nizkih ravneh. Pred podrobnejšo interpretacijo teh rezultatov v nadaljevanju preučujemo še morebitne povezave med velikostjo projektov, časom in stroškovno učinkovitostjo Prekoračitev stroškov, velikost projektov in čas Razsevni diagram na sliki 18 prikazuje porazdelitev projektov v smislu spreminjanja njihove (denarne) velikosti skozi čas v vzorcu II. Regresijska analiza ni pokazala bistvenih sprememb skozi čas v primeru obeh vzorcev (glej prilogo 10 in prilogo 11). Rezultat je v primeru obeh vzorcev enak, ko analiziramo razmerje med velikostjo projekta in stroškovno učinkovitostjo (glej prilogo 12 in prilogo 13). Velikost projektov ni povezana s prekoračitvami stroškov. Iz tega vidika ni verjetno, da bi večji vzorec (v istem časovnem obdobju) privedel do drugačnih rezultatov, to pa prispeva k večji robustnosti predstavljenih rezultatov. 76 V naši podatkovni bazi je vsaj en projekt, ki še ni zaključen in kjer bo prekoračitev stroškov občutna (odsek Rebrnice), drug projekt, ki ga pri vzorčenju nismo zajeli, pa je odsek Šentvid-Koseze, za katerega je že ob trenutku predaje v promet Računsko sodišče RS ugotovilo več kot 100 % prekoračitev. 112

115 Slika 18. Velikost projektov (logaritmična lestvica), glede na ocenjene stroške projektov, v vzorcu II skozi čas. Vir: Interni podatki DARS. Avtorjevi lastni izračuni Prekoračitev stroškov in pribitek za nepredvidena dela Opisna statistika v zvezi s pribitkom za nepredvidena dela je podana spodaj. Tabela 14. Izbrana opisna statistika rezerve za nepredvidena dela v vzorcu II. Kategorija n Minimum Maksimum Povprečje Mediana Pribitek za nepredvidena dela 36 1,15 % 30,63 % 11,17 % 10,00 % Vir: Interni podatki DARS. Lastni izračuni avtorja. 113

116 Izvedli smo še linearno regresijo, v kateri je rezerva za nepredvidena dela neodvisna spremenljivka, prekoračitve stroškov gradnje pa odvisna. Rezultat je statistično značilen (ttest; p = 0,021) in kaže, da se za vsak odstotek povečanja pribitka, prekoračitve stroškov gradnje zmanjšajo za 2,93 %, vendar je determinacijski koeficient izredno majhen (R 2 = 0,0147). Razsevni diagram na spodnji sliki kaže, da je negativna povezanost med neodvisno in odvisno spremenljivko predvsem posledica štirih izstopajočih vrednosti, kjer prekoračitve presegajo 200 % oziroma pribitek 30 % (na sliki spodaj obkrožene s polno črto). Večina opazovanj (na sliki spodaj obkrožena s črtkano črto) dejansko ne kaže funkcijskega razmerja med višino pribitka in prekoračitvami. To potrjuje dodatna regresija, če označene štiri vrednosti izločimo iz analize. Rezultat postane statistično neznačilen (t-test; p = 0,462), determinacijski koeficient pa zanemarljiv (R 2 = 0,18). Kot edino morebitno razlago pomanjkanje jasnega funkcijskega razmerja med obema sprejemljivkama razumemo odsotnost ustrezne in celovite analize tveganj oziroma arbitrarnost v določanju pribitkov. Slika 19. Razsevni diagram prekoračitev stroškov gradnje (CP - vzorec II) in pribitka za nepredvidena dela. Vir: Interni podatki DARS. Avtorjevi lastni izračuni. 114

117 Prekoračitve stroškov in stopnja izdelave dokumentacije V poglavjih 8.2 in smo ugotovili, da so bile ocenjeni stroški v posameznih IP-jih morebiti prilagojeni navzdol, zato da bi ustrezali finančnim okvirom v LPROAC, ki so bili vzpostavljeni na ocenjenih vrednostih iz NPIA. Iz razpoložljivih podatkov ne moremo oceniti vpliva, ki ga je morebitno prilagajanje imelo na posamezne investicijske programe. Poskušamo pa lahko oceniti, ali obstaja statistično značilna razlika med projekti, ki so temeljili na bolj izdelani projektni dokumentaciji, in projekti, ki so temeljili na manj izdelani projektni dokumentaciji. Spodaj predstavljamo opisno statistiko podvzorcev CP. Tabela 15. Opisna statistika podzvorcev CP, glede na raven izdelave dokumentacije. Raven izdelave dokumentacije n Povprečje Mediana SD Idejni projekt ,86 % 99,32 % 44,33648 % Projekt za gradbeno dovoljenje/izgradnjo ,99 % 128,91 % 45,48298 % Vir: Interni podatki DARS. Avtorjevi lastni izračuni. Primerjava srednjih vrednosti obeh podvzorcev je pokazala, da je razlika med njima statistično značilna (Priloga 15). Takšen rezultat je brez upoštevanja prejšnjih analiz nelogičen. Če pa upoštevamo, na katero obdobje se posamezni projekti v obeh vzorcih nanašajo, pa lahko ugotovimo, da se projekti z višje ravnijo izdelane dokumentacije skoraj v celoti nanašajo na obdobje pred letom 1999, ko so bile prekoračitve izrazite (razlaga je v naslednjem poglavju). V kolikor torej obstaja razlika v prekoračitvah med projekti z različno stopnjo izdelane dokumentacije, je v naši analizi ne moremo ugotoviti, ker prevladujejo drugi vplivi. 8.5 Razlage rezultatov statistične analize Analiza prekoračitev stroškov v vzorcih I in II je razkrila močno izboljšanje rezultatov skozi čas. Čeprav bi bilo zaželjeno takšen trend pripisati izboljšavam v vodenju projektov, sistemu ocenjevanja, javnemu naročanju, obvladovanju tveganj itd., smo ocenili, da magnituda sprememb zahteva podrobnejšo preučitev. Izhodišče predstavlja podobnost med zmanjševanjem prekoračitev skozi čas in padajočo ravnijo standardnih cen na sliki 11. Posledično smo našo pozornost usmerili na postopek ocenjevanja investicij v Sloveniji. Za pridobitev bolj plastične slike tega postopka smo izvedli tudi nekaj intervjujev 77 s posamezniki, ki so s tem procesom posredno ali neposredno povezani, preliminarne rezultate statistične analize pa smo predstavili tudi na delavnici DARS, na kateri je sodelovala tudi uprava. V procesu raziskovanja smo se osredotočili na področja, ki jih posamično obravnavamo spodaj. 77 Seznam intervjuvancev je v prilogi

118 8.5.1 Administrativna sposobnost in drugi dejavniki V tem podpoglavju obravnavamo tri dejavnike, ki so vsebinsko povezani s prekoračitvami stroškov. Prvi se nanaša na dejstvo, da je v začetku izvajanja NPIA moralo obstajati učno obdobje, ki je posledica dejstva, da je bilo v Sloveniji v celotnem obdobju izgrajenih okrog 198,4 km hitrih cest in avtocest, po tem obdobju pa 472 km do oktobra V povprečju se je obseg gradnje na leto povečal za trikrat. Razumno je predpostavljati, da se s povečanjem obsega investicij hkrati naekrat ni povečalo število kompetentnega osebja, tako v zasebnem kot v javnem sektorju. Ta element lahko vpliva na kvaliteto ocenjevanja, javnega naročanja in kasnejšega vodenja in obvladovanja izvajalcev. Drugi dejavnik se nanaša na pristop k javnemu naročanju in načrtovanju financiranja. Na začetku izvajanja NPIA je Slovenija na področju javnega naročanja zasledovala protekcionistično politiko. Politika je bila sicer zastavljena širše, vendar se je nanašala tudi na gradbeni sektor. Njeno implicitno prisotnost je težko dokazovati, eksplicitno pa se je neposredno odražala v Zakonu o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 24/1997). Če je bila npr. cena edino merilo za izbor najboljše ponudbe, to pomeni, da so slovenski ponudniki lahko ponujali do 10 % višje cene kot tuji. Takšna možnost je bilo odpravljena šele ob koncu leta 1999 (DARS & OMEGA Consult 2000, 47). V zvezi z načrtovanjem financiranja so bile po pojasnilih DARS v preteklosti skoraj vse vrednosti investicij v investicijskih programih nominalno omejene na vrednosti, potrjene v letnem planu razvoja in obnove avtocest 79, sicer investicijskega programa ni bilo mogoče potrditi. Letni plan razvoja in obnove avtocest pa se mora gibati v okvirih NRP, za katerega je Računsko sodišče RS ugotovilo, da bi morale biti vrednosti programa po tekočih cenah v NRP višje za ocenjeno rast cen v načrtovanem času gradnje in financiranja avtocest (poglavje 8.2). Tretji dejavnik zadeva operativne spremembe pri izvajanju javnega naročanja. Iz pregledanih investicijskih programov (ibid.) izhaja, da je od leta 2000 naprej veljal nov ukrep, ki je določal, da je potrebno posamezne projekte razdeliti na več javnih razpisov in podeliti večim izvajalcem. Od januarja 2003 pa je DARS začel uporabljati tudi limitirane vrednosti. Limitirana vrednost se določi se na podlagi popisa del za konkretni razpis in z upoštevanjem cene na enoto, dobljene na osnovi kalkulacij ali statističnega spremljanja cen. K tako dobljeni ocenjeni vrednosti razpisa se doda še sprejemljiva dogovorjena toleranca v višini največ 15 %. Spodnji limit ne obstaja. Morebitna neobičajno nizka cena se presoja od primera do primera v postopku ocenjevanja ponudb. 78 Dosegljivo na: /Zgrajene_AC_in_HC_30.aspx ( ). 79 LP ROAC predstavljajo operativni dokument, na podlagi katerega DARS vodi in organizira gradnjo in obnavljanje avtocest v tekočem letu. Ti dokumenti določajo vsebino in vrednost načrtovanih del, načrtovane vire finančnih sredstev in načrtovani letni obseg odplačila dolgov (posojila, obveznice, obresti) (Računsko sodišče RS 2009, 48). 116

119 8.5.2 Gibanje ravni cen Kot je razvidno iz slike 11 je bila raven cen na začetku izvajanja NPIA izrazito visoka, medtem ko so bile v kasnejših letih stopnje rasti dejansko nižje kot tiste, ki izhajajo iz indeksov ZGIGM in tudi HICP. V enem od investicijskih programov je omenjena tudi analiza cen ponudnikov v postopkih javnih naročil do leta 2000, ki je navajala, da so bile cene izbranih ponudb v povprečju višje kot izhodiščna cena javnega razpisa 80. Dodatno Košič in Pavšek (2006, 3) v svojem poročilu navajata, da so cene ponudnikov med drugimi vplivi 81 odvisne tudi od razpoložljivosti ponudnikov oziroma od zasedenosti njihovih kapacitet z že sklenjenimi pogodbami. Takšne izkušnje prihajajo tudi iz drugih držav. V ZDA na primer priročnik AASHTO (2009) navaja, da je pomembno voditi program investicij tako, da ta ne postane bistveni vpliv na oblikovanje cen v ponudbah 82. Iz raziskave, ki je preučevala vpliv NPIA na raven rasti slovenskega gospodarstva (Oplotnik & Križanič 2003a, 2), izhaja, da je bila zelo verjetno presežena absorbcijska sposobnost gradbenega sektorja v prvih nekaj letih NPIA. To naj bi bila posledica neizpolnitve predpostavk takratnih vlad o močni tuji konkurenci pri javnem naročanju. V letih po letu 2001 se izdatki niso bistveno zmanjšali, obenem pa so ostali nestabilni. Slika 20 prikazuje rezultate ekonometričnega modela, ki je ocenjeval raven aktivnosti gradbenega sektorja brez izvajanja NPIA 83. Razmerje med aktivnostjo gradbenega sektorja in izdatki za NPIA je še enkrat prikazano na sliki 21. Preprosta regresija, kjer so izdatki za NPIA neodvisna spremenljivka, kaže, da se je za vsak mio EUR izdatkov za NPIA aktivnost gradbenega sektorja povečala za 3,2 mio EUR 84. Rezultat je visoko statistično značilen (R 2 = 0,94; P < 0,000) (glej prilogo 16). 80 Naveden je le obseg od +1 % to -24 % (izbrane ponudbe so bile torej do 24 % nad izhodiščno ceno javnih razpisov). Kljub temu da smo razumeli, da DARS oziroma DDC s časovno serijo podatkov o izhodiščnih vrednostih in izbranih ponudbah na posameznih razpisih razpolagata in smo za podatke tudi zaprosili, do teh podatkov nismo pridobili dostopa. 81 Raven konkurence pri javnem naročanju, vrednost razpisanih projektov, nabavna vrednost posameznih strateških inputov (gorivo, jeklo...) in drugi dejavniki. 82 Izhodiščna ocena, ki je 15 % nižje od ponudb, ki so normalno porazdeljene, je običajno indikator premika v tržnih cenah. V teh primerih se priporoča pregled zgodovinskih cen v bazi in pregled, ali je prišlo do saturacije gradbenega trga z naročili. Če je izhodiščna cena 20 % nižje od ponudb, ki so normalno porazdeljene, je to običajno indikator velike napake v razpisanem projektu, kot so manjkajoče postavke v projektu, pretirano kratki roki ali drugi elementi, ki pomenijo nedoločljivo tveganje za izvajalca (AASHTO 2009, 51). 83 Model je pokrival obdobje do leta Takega razmerja, seveda, ne smemo interpretirati dobesedno, gre le za to, da je povezava med obema spremenljivkama očitno zelo močna. 117

120 Slika 20. Aktivnost gradbenega sektorja z in brez NPIA ,8 1,6 Delež BDP (v %) ,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 Delež BDP (v %) Aktivnost gradbenega sektorja brez NPIA Aktivnost gradbenega sektorja z NPIA NPIA izdatki kot delež BDP (%) 4 0 Leto Vir: Oplotnik & Križanič 2003a, DARS. Slika 21. Aktivnost gradbenega sektorja in izdatki za NPIA. Opomba: (*) Določena kot delež v dodani vrednosti k BDP. Vir: SURS, interni podatki DARS. 118

121 Informacije, ki smo jih dobili na intervjujih, so odražale takšen položaj: Ko je bilo na tržišču veliko povpraševanje po delu, so izvajalci na razpisih ponujali pretirano visoke cene, in obratno, ko so bili izdatki za izvedbo NPIA omejeni, so izvajalci ponujali pretirano visoke popuste. Ti so lahko dosegli več 10 % in posledično prekoračili tudi točko preloma za izvajalca. Kasneje so izvajalci na investitorja izvajali pritisk in skušali upravičiti dodatne stroške zaradi nepredvidenih del, zapletov, sprememb v cenah posameznih inputov na tržišču itd. 85 Nestabilna narava izdatkov države za NPIA se do neke mere odraža v pogojih na trgu in posledično na sliki Postopek ocenjevanja stroškov Iz posameznih investicijskih programov, iz katerih izhajajo podatki za našo analizo, je bilo očitno, da projektanti v svojih ocenah izhajajo iz preteklih izkušenj in v nekaterih primerih iz parcialnih podatkovnih baz podobnih projektov (oziroma preteklih referenc). Tak pristop se imenuje tudi izkustveno ocenjevanje ( judgmental forecasting ) in je še vedno najbolj pogosta metoda ocenjevanja tudi v najbolj razvitih državah 86. Kot smo navedli v poglavju 8.4.2, družba DDC upravlja s podatkovno bazo preteklih cen, ki skoraj izključno izhajajo iz pogodbenih predračunov in pravzaprav odražajo cene izbranih ponudnikov na javnih razpisih. Projektanti 87, ki pripravljajo projektno dokumentacijo oziroma ocenjujejo stroške, imajo dostop do te podatkovne baze in lahko posledično poiščejo podobne projekte, odseke ali objekte, kar bi jim bilo v pomoč pri ocenjevanju. Njihove ocene cen in količin kasneje pregleda kalkulantska služba DDC in jih kasneje morebiti popravi, glede na razpoložljive podatke v podatkovni bazi DDC. Kalkulantska služba morebitna odpravljena količinska neskladja in prilagojene cene posreduje nazaj projektantu. Ta se lahko strinja s cenami DDC ali ostane pri svojih cenah. V obeh primerih odgovornost ostaja na projektantu. Schexnayder et al. (2003, 37) pojasnjujejo, da je uporaba zgodovinskih podatkov iz nedavno oddanih naročil (pogodb) najbolj pogosta metoda tudi v ZDA 88. Ob tem je potrebno izpostaviti, da so metode izračuna in izbor časovnega obdobja različne po posameznih zveznih državah. Avtorji (ibid.) nadalje pojasnjujejo, da takšen pristop zahteva najmanjše število osebja in najmanj časa pri pripravi dobre ocene, vendar samo, če so iz podatkovnega baze izključene nekonkurenčne ponudbe oziroma so podatki v podatkovni bazi ustrezno prilagojeni. 85 V ekonomski teoriji je takšno vedenje ponudnikov na javnih naročilih znano kot low-balling. 86 Odeck (2004, 46) ugotavlja enako za Norveško in Baccarini (2006) za Avstralijo. 87 Zasebne družbe, ki so pridobile javno naročilo za izvedbo projektne dokumentacije. 88 Glede na preprost pristop te metode je zelo verjetno na veliko v uporabi tudi v drugih razvitih državah, vendar nismo zasledili literature s takšnim pregledom. 119

122 Glede na opisan položaj gibanja ravni cen in sistem ocenjevanja stroškov, ki smo ga na grobo povzeli, bi lahko sklepali, da sta ta dva elementa povezana s prekoračitvami stroškov na projektih. Če so projektanti med drugim izhajali iz podatkovne baze DDC oziroma so bile njihove ocene popravljene, ko so izrazito odstopale od posameznih podatkov ali standardnih cen, potem je bil tržni položaj inherentno vgrajen v ocene stroškov. Povedano drugače, na začetku, ko je bila podatkovna baza populirana z relativno malo opazovanji, so bili stroški (cene) še vedno ocenjeni na podlagi normalne tržne situacije. Ko je prišlo do preseganja absorbcijske sposobnosti gradbenega sektorja, so cene bistveno narastle, kar je pripeljalo do razkoraka, ki se kaže tudi v visokih prekoračitvah na začetku NPIA. Ko se je podatkovna baza polnila z vse več opazovanji, ki so odražala povišano raven cen na trgu, so se prekoračitve zmanjšale. Ko pa so se izdatki države za izvedbo NPIA rahlo zmanjšali oziroma niso sledili pretekli stopnji rasti, se je gradbeni sektor postopoma prilagodil in relativna raven cen je začela padati (zmanjšala se je stopnja rasti ravni cen). Ker je trend cen iz podatkovne baze DDC izračunan na podlagi celotnega obdobja in se tudi letni odmiki ravni cen obravnavajo glede na tehtano povprečje celotnega obdobja, ki ga pokriva podatkovna baza, bi se učinek povišanih cen v prvih letih izvajanja NPIA obdržal, dokler se ne bi v podatkovni bazi akumuliralo dovolj podatkov nižjih cen. Takšen položaj bi posledično lahko vodil k temu, da so bili ocenjevalci stroškov v svojih ocenah pristranski navzgor. To bi tudi pojasnilo, zakaj smo pri projektih v vzorcu II (CP), začetih po letu 1999, zabeležili prekoračitev stroškov -3,6 %. Obenem pa analiza prekoračitev stroškov odkupov zemljišč in sprememb namembnosti, ki ni del omenjene podatkovne baze in ki tudi niso pod vplivom izdatkov za NPIA, ni razkrila sprememb skozi čas. Da bi še dodatno podprli to razlago, smo letna povprečja prekoračitev stroškov iz vzorca II (CP) primerjali z letnimi ravnmi standardiziranih tekočih cen iz podatkovne baze DDC. Kot je razvidno iz slike 22, razpoložljivi podatki pokrivajo le obdobje 9 let. Čeprav je analiza omejena v smislu razpoložljivih podatkovnih točk, je rezultat regresije med gibanjem ravni cen in prekoračitvami stroškov gradnje (vzorec II) statistično značilen (p = 0,041), z R 2 = 0,472 (glej prilogo 17). 120

123 Slika 22. Letne povprečne prekoračitve stroškov gradnje (vzorec II) in standardizirana raven cen. Vir: DDC. Interni podatki DARS. Lastni izračuni avtorja. Na podlagi razpoložljivih podatkov ocenjujemo, da zgoraj opisana logika vseeno ponuja najbolj verjetno pojasnilo dinamike prekoračitev stroškov skozi čas. Ker od DARS nismo uspeli pridobiti podatkov o izhodiščnih cenah in cenah izbranih ponudnikov na posameznih javnih razpisih, dodatno nismo mogli izvesti analize, ki bi določila natančen delež, ki ga pri posameznih prekoračitvah pojasnjujejo cene Povzetek morebitnih razlag rezultatov statistične analize in pričakovanaj gibanja prekoračitev V povzetku poglavja o morebitnih razlagah rezultatov naše statistične analize lahko torej sumarno predpostavljamo, da so k začetnim visokim prekoračitvam prispevali: pomanjkanje izkušenj, kar se je odražalo tudi v neustrezni zasnovi javnih razpisov (neupoštevanje dobre prakse v tujini oziroma učenje na lastnih napakah - pozno vključevanje limitiranih cen in drobljenja projekta na več javnih naročil), prekoračitev absorbcijske sposobnosti gradbenega sektorja, ki je v povezavi s prejšnjo točko povzročila nenadzorovano rast cen (kar ocenjevalci niso mogli predvideti), sistem ocenjevanja investicij, ki je zaradi svoje narave in prejšnjih dveh točk otežil natančnejše ocenjevanje stroškov, 121

124 neustrezen pristop k obvladovanju tveganj, ki se odraža v pomanjkanju pozitivne relacije med višino prekoračitev stroškov gradnje in višino pribitka za nepredvidena dela, ki smo jo ugotovili v poglavju , (morebitno) prilagajanje ocenjenih stroškov finančnim okvirom LPROAC, (morebitno) neupoštevanje rasti ravni cen pri določanju finančnih okvirov LPROAC, drugi dejavniki, ki jih je nakazal DARS v svoji analizi (dodatna dela...) v okviru ReNPIA, ki jih nismo izločili z našo analizo in katerih vpliv ni bil utemeljen z ustreznimi (znanstvenimi/kvantitativnimi) metodami. V zvezi s peto in šesto točko je potrebno izpostaviti predvsem dvoje. Prvič, da ne razpolagamo s podatkom, v kakšni meri so bile ocene v posameznih IP prilagojene navzdol, da so ustrezale vnaprej opredeljenim finančnim okvirom, in drugič, da nam razpoložljivi podatki ne omogočajo vpogleda v to, ali med projekti z različnimi ravnmi dokumentacije obstajajo razlike v prekoračitvah (glej poglavje ). Možni sta dve interpretaciji: - Predpostavljamo lahko, da je bila večina ocen v IP popravljena na oceno stroškov, ki sta jo je odražal NPIA-A in ReNPIA (v večini primerov idejni projekt). - Predpostavljamo lahko, da je bila večina ocen v IP popravljena na oceno stroškov, ki je bila arbitrarna, zato da bi se dosegle omejitve, določene v NPIA-A in ReNPIA. Prva interpretacija glede na strukturo našega vzorca nima bistvenega vpliva na rezultate naše analize z vidika stopnje izdelave dokumentacije. Skoraj vse ocene v vzorcu II, predvsem tiste, ki zadevajo obdobje po letu 1999, že temeljijo na idejnem projektu. V obeh interpretacijah pa bi bilo mogoče sklepati, da je (morebiti) prišlo do sistematičnih popravkov navzdol, kar pomeni, da je bila s tem dušena predvsem amplituda prekoračitev, ki smo jih ugotovili po letu Če bi torej upoštevali neprilagojene (jih prilagodili navzgor za ustrezno rast cen) ocene v IP-jih, bi bilo predvsem v drugem obdobju precenjevanje stroškov večje (ocene bi bile višje). V obeh primerih se ne bi spremenila naša interpretacija dinamike prekoračitev skozi čas, kjer glede na razpoložljive dokaze večji del le-teh pojasnjuje predvsem dinamika cen in postopek ocenjevanja stroškov (glede na rezultate regresije v poglavju skoraj 50 %), manjši del pa ostali dejavniki. Ob upoštevanju vsega navedenega je mogoče argumentirati tudi bodoče gibanje prekoračitev v primeru stroškov gradnje. Če opis sistema ocenjevanja stroškov projektov v poglavju 8.5 povežemo z dejstvom, da je DARS v letu 2003 uvedel limitirane cene, ki dopuščajo največ + 3 % odstopanje od izhodiščnih cen javnega naročila za traso in največ + 15 % za objekte, potem lahko predpostavljamo, da bodo ocene stroškov ceteris paribus v prihodnosti preoptimistične. To je mogoče argumentirati s tem, da se baza DDC zaradi limitov ne bo mogla več populirati s previsokimi cenami, ki bi jih povzročili morebitni previsoki izdatki države za izvedbo NPIA, ampak samo z nižjimi cenami, med katerimi bodo lahko tudi pretirano nizke, saj limita 122

125 navzdol ni. Povedano drugače, pričakujemo lahko, da se bodo ob trenutnemu sistemu ceteris paribus prekoračitve v prihodnosti (po obdobju, ki smo ga raziskovali v tej raziskavi) povečevale do ustalitve na določeni ravni, ki bo višja od izmerjene v vzorcu II. 123

126 9 Komparativna analiza prekoračitev stroškov investicij v javno infrastrukturo v Sloveniji in svetu Izmed razpoložljivih raziskav smo glede na ugotovitve v poglavju 6.1 za primerjavo z vzorcem projektov DARS izbrali raziskavo B.Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003, 2004), saj v njenem primeru razpolagamo z največ podatki, projekti pa so tudi podobnega ranga velikosti. Bistveni argument, ki kritično zmanjšuje vsebinsko smiselnost primerjave v primeru preostalih dveh raziskav, je v primeru Odecka (2004) rang velikosti projektov, v primeru Berechman & Wu (2005) pa način izvajanja projektov (javno-zasebno partnerstvo). Glede na razpoložljive podatke v objavljenih znanstvenih prispevkih smo lahko izvedli t-test (zaradi predpostavke normalne porazdelitve za inpute t-testa zadoščajo inputi števila opazovanj (n) in standardne deviacije). T-test dveh neodvisnih vzorcev povprečnih prekoračitev je tako v primeru vzorca I kot tudi vzorca II pokazal statistično neznačilno razliko med našimi podatki in podatki danskih raziskovalcev. Rezultati obeh primerjav so prikazani v prilogi 18 in prilogi 19. Glede na to, da v primeru vseh razpoložljivih vzorcev predpostavka o normalnosti ni izpolnjena, še posebno pa v primeru vzorca Flyvbjerga et. al., smo dodatno izvedli še neparametrični Mann-Whitney U-test. Za izvedbo tega testa (zaradi elementa razvrščanja rank test ) smo izvedli primerjavo z rekonstrukcijo porazdelitve prekoračitev v vzorcu Flyvbjerga in sodelavcev, ki je bila izvedena na podlagi histogramov, predstavljenih v objavljenih člankih (ibidem). Po tem testu niti v primeru vzorca I niti v primeru vzorca II ni mogoče zavrniti hipoteze, da populaciji nista različni oziroma da med srednjimi vrednostmi ni statistično značilne razlike (priloga 20 in priloga 21) v povprečnih prekoračitvah stroškov. Vendar je potrebno poudariti, da je rezultat izredno občutljiv Izvedli smo analizo občutljivosti testa na odmike od rekonstruiranih opazovanj (sredin vrednosti posameznih frekvenčnih razredov) danske raziskovalne skupine. V obeh primerih se z zmanjševanjem odstotnih točk posameznih opazovanih prekoračitev v danskem vzorcu statistična značilnost v primerjavi z vzorcema I in II povečuje. V primeru vzorca I povečanje posameznih opazovanj danskega vzorca za eno odstotno točko vodi k statistični neznačilnosti, v primeru vzorca II pa enako v primeru povečanja za 3 odstotne točke. 124

127 Tabela 16. Primerjava opisnih statistik za spremenljivke iz vzorcev I, II in Flyvbjerga et. al Opisne statistike Flyvbjerg et. al Vzorec I Vzorec II n Povprečje 120,53 130,86 119,19 Mediana 110,00 116,57 104,27 SD 29,19 44,53 46,09 Asimetrija 3,46 1,20 1,47 Standardna napaka asimetrije 0,18 0,51 0,39 Sploščenost 19,73 0,91 2,262 Standardna napaka sploščenosti 0,37 0,99 0,768 Vir: Flyvbjerg et. al Lastni izračuni avtorja. Ob tem je potrebno poudariti, da je iz vidika posameznega vzorca povprečje kljub nenormalni porazdelitvi dobra mera (absoultne) denarne prekoračitve. Medtem ko je v primeru primerjav med različnimi vzorci, v katerih porazdelitve podatkov niso normalne, primernejša mediana. V poglavju 8.5 se je kot pomemben dejavnik izkazal sistem ocenjevanja investicij, posledično tudi prekoračitve v Sloveniji niso stabilne skozi čas. Če takšno razlago sprejmemo, potem to pomeni, da, ne glede na izide Mann-Whitney testa, vsebinsko enoznačno ne moremo trditi, da so prekoračitve v Sloveniji višje kot v gospodarsko bolj razvitih državah. 125

128 10 Zaključek V tej raziskavi smo se osredotočili na preučevanje prekoračitev stroškov na področju cestne infrastrukture in na morebitne razlike med Slovenijo in gospodarsko bistveno bolj razvitimi državami. Preučili smo razpoložljive druge raziskave na tem področju, pristop k ocenjevanju stroškov v obravnavanih državah. Predstavili smo izvajanje NPIA iz različnih vidikov, na zaključili pa smo z izvedbo statistične analize dveh vzorcev projektov v Sloveniji in s primerjavo prekoračitev v Sloveniji s prekoračitvami v raziskavi Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003, 2004), ki se nanaša vzorec projektov iz gospodarsko najbolj razvitih držav in je, glede na druge razpoložljive raziskave, najustreznejša za primerjavo Povzetek pomembnejših ugotovitev V pregledu literature smo ugotovili, da se prekoračitve pri gradnji (avto)cest gibljejo od 5,9 20,0 %. Odvisne so od načina izvajanja projekta (tradicionalno javno financiranje ali javnozasebno partnerstvo). Glavni dejavniki, ki so povezani s prekoračitvami, so spremembe obsega projektov in prekoračitve rokov (poglavje 6.1). Kot poglaviten vzrok prekoračitev stroškov sta opredeljena namerno podcenjevanje stroškov s ciljem potrditve projekta za izgradnjo ali pretiran optimizem ocenjevalcev. Osnovni argument za to, da bi naj bilo podcenjevanje stroškov namerno, je ugotovitev Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003), da se prekoračitve skozi čas ne zmanjšujejo, kar naj bi implicitno pomenilo, da ne prihaja do učenja oziroma izboljšave v ocenjevanju stroškov nimajo vpliva. Na to je mogoče podati dva protiargumenta. Prvič, da se metode ocenjevanja v obravnavanem dogodku niso bistveno spremenile, saj večina držav v praksi še vedno uporablja tradicionalne metode ocenjevanja stroškov, ki so v osnovi enake že več deset let (poglavje 7). Drugič, avtorji sami (ibidem) so pokazali, da se je velikost projektov v njihovem vzorcu (od 60-ih do 90-ih let prejšnjega stoletja) povečala za dvakrat, zato je mogoče domnevati, da se je sorazmerno z rastjo projektov povečevala tudi njihova kompleksnost. Ne glede na to pojav namernega podcenjevanja dejansko obstaja, saj je bil potrjen na različnih intervjujih, vendar je obseg njegove prisotnosti neznan (poglavje 6.2). Glavni predlogi za reševanje problema prekoračitev zadevajo kvantitativne metode (določanje referenčnih razredov na podlagi zgodovinskih podatkov o prekoračitvah), kombinacijo kvantitativnih metod in ekspertnih ocen (pridobivanje trojnih ocen za vsak posamezen segment projekta in formiranje porazdelitvene funkcije), kvalitativne pristope (obvladovanje tveganj v projektu, različni pristopi k razvoju in vodenju projektov), različne predloge za povečanje transparentnosti in povečanje efektivne odgovornosti vpletenih v ocenjevanje projektov ter vkjučevanje zasebnega kapitala. V zvezi s predlaganimi pristopki k povečanju efektivne odgovornosti (npr. denarna ali kazenska odgovornost projektantske organizacije pri sistematično napačnem ocenjevanju) ocenjujemo, da so ti v praksi neizvedljivi. Kot 126

129 potencialno problematično smo ocenili tudi vključevanje zasebnega kapitala v financiranje projektov, ki vodi k splošni podražitvi projekta. Prekoračitve v primeru cestne infrastrukture so namreč na takšni ravni, da ni jasno, ali bi s tem kaj pridobili (poglavje 6.4.4). Pri pregledu metod ocenjevanja stroškov ugotavljamo, da je v osnovi mogoče ločiti med tradicionalnimi oziroma determinističnimi metodami in verjetnostnimi metodami na drugi strani. Osnovo za obe predstavlja baza zgodovinskih podatkov za cene enot posameznih inputov v procesu gradnje. Prvi tip metod oceno predstavlja kot gotovo vrednost, h kateri je dodan pribitek za nepredvidene dogodke, ki je lahko utemeljen z zgodovinskimi podatki ali subjektivno - na podlagi izkušenj. Drugi tip temelji na celovitem upoštevanju tveganj, ki gotovo oceno prilagodi v skladu s kvantitativno in kvalitativno analizo tveganj. Rezultat je verjetnostna porazdelitev možnih izidov projekta, investitor pa se mora pri tem odločiti, kakšna raven tveganja prekoračitev stroškov je zanj sprejemljiva. Pregled uporabe metod ocenjevanja je v grobem pokazal, da so tradicionalne metode še vedno najbolj razširjen pristop k ocenjevanju stroškov tako v najbolj razvitih državah kot tudi v Sloveniji (poglavje 7). Teza disertacije T 2 : Tehnike ocenjevanja investicij in obvladovanja tveganj so v Sloveniji in drugih novih državah članicah, ki so se hkrati s Slovenijo pridružile EU, v povprečju manj razvite kot v gospodarsko najbolj razvitih državah. se zavrne. Pregled okvirov izvajanja NPIA v Sloveniji je pokazal, da je zakonodajalec pri izvajanju programa sprejemal tveganja, ki jih kot dober gospodar ne bi smel. V kontrast politični volji zakonodajalca je razviden močan vpliv Ministrstva za finance RS, ki je v želji po predvidljivosti in obvladovanju denarnih tokov uporabljalo neustrezne mehanizme (poglavje 8.4.2) in morebiti tudi povzročilo, da so se ocenjeni stroški v investicijskih programih morali prilagajati finančnim okvirom LPROAC (poglavje ). Država je v začetnih letih NPIA izvajala tudi protekcionistično politiko, tako da je domačim ponudnikom omogočala 10 % prednost pred tujimi, vendar takšen ukrep po naši oceni zaradi že tako zaprte narave nacionalnih trgov gradbenih storitev ni bistveno vplival na izide javnega naročanja. V zvezi s slednjim velja izpostaviti predvsem pozno (januar 2003) uvedbo limitiranih cen (poglavje 8.2). Statistična analiza vzorca projektov, izvedenih v okviru NPIA v obdobju , je glede na kvaliteto razpoložljivih podatkov, namesto predvidenih (vsaj) 50 opazovanj omogočila konstrukcijo dveh vzorcev. Vzorec I je vseboval 20 opazovanj projektov (175 km izgrajenih avtocest) z vsemi bistvenimi kategorijami stroškov, vzorec II pa je vseboval 36 opazovanj (235 km izgrajenih avtocest), pri čemer so bili upoštevani samo stroški gradnje. Vzorec II je zajemal večje število novejših projektov, izgrajenih po letu Ugotovitve statistične analize (statistično značilni rezultati): 127

130 1. Povprečna prekoračitev stroškov v vzorcu I je znašala 30 % (mediana = 16 %), v vzorcu II pa 19 % (mediana = 4 %). 2. Analiza vpliva prekoračitev v posamezni stroškovni kategoriji na prekoračitev stroškov celotnega projekta (linearni) regresijski koeficienti za posamezne stroškovne kategorije 90 : a) prekoračitve stroškov gradnje (0,850), b) prekoračitev stroškov odkupa zemljišč in spremembe namembnosti (0,055), c) prekoračitve stroškov priprave dokumentacije (0,040). 3. Povprečne prekoračitve stroškov skozi čas so padale v primeru vseh stroškovnih kategorij, razen kategorije stroškov odkupa zemljišč in spremembe namembnosti. Primerjava povprečnih prekoračitev v vzorcu II je pokazala, da je bila ta za projekte, začete pred letom %, za projekte začete po letu 1999 pa -3 %. 4. Povprečne prekoračitve stroškov niso povezane z velikostjo projektov. 5. Velikost projektov se skozi čas ni spreminjala. 6. Med velikostjo pribitka za nepredvidena dela in velikostjo povprečnih prekoračitev stroškov ni funkcijske povezave. 7. Gibanje tekočih cen iz baze DDC na razpoložljivih podatkih pojasnjuje skoraj 50 % fluktuacije povprečnih prekoračitev skozi čas. Analiza različnih razlag je pokazala, da je najverjetnejša razlaga upadanja prekoračitev skozi čas sistemska vgrajenost gibanja cen v izbranih ponudbah na javnih razpisih (preko baze DDC) v ocene stroškov. Velike prekoračitve v prvem obdobju izvajanja NPIA je tako najverjetneje v največji meri mogoče pripisati pretiranemu porastu cen ponudnikov, kar je bilo v veliki meri posledica prevelikih izdatkov za NPIA. Posledica je bila saturacija izvajalcev z naročili. Vpliva drugih morebitnih dejavnikov (npr. kartelno dogovarjanje) s pristopom naše analize ni mogoče ocenjevati in presega okvire te raziskave. Ocenjujemo, da je imel porast cen dalj časa trajajoč vpliv v zgodovinski bazi cen DDC, kar je vodilo k previsokim ocenam v kasnejšem obdobju (ugotovitev 3. v prejšnjem odstavku). Obenem ne moremo oceniti vpliva prilagajanja stroškovnih ocen v investicijskih programih finančnim okvirom LPROAC. Teza disertacije T 3 : Sistematične eskalacije stroškov v Sloveniji se s časom zmanjšujejo. se sprejme z vsebinsko razliko, da zmanjševanje v pretežni meri ni rezultat učenja, ampak značilnosti sistema ocenjevanja. V nadaljevanju je bila izvedena primerjava prekoračitev v vzorcih I in II z vzorcem Flyvbjerga in sodelavcev (2002, 2003). Testiranje je pokazalo, da ni mogoče trditi, da so prekoračitve stroškov v Sloveniji v povprečju višje od prekoračitev v gospodarsko najbolj razvitih državah. 90 Linearna regresija je bila izvedena samo za navedene spremenljivke. Stroškovni kategorija raziskav in nadzora ter ostalih stroškov nista bili upoštevani (glej poglavji in ). 128

131 Teza disertacije T1: Sistematične eskalacije stroškov v investicijah v javno infrastrukturo oziroma podcenjevanje stroškov v ocenjevanju investicij v javno infrastrukturo so v Sloveniji večje kot v gospodarsko najbolj razvitih državah. se zavrne Interpretacija ugotovitev Rezultati raziskave so pokazale, da je analiza prekoračitev v primeru Slovenije vsebinsko zahtevna tema, še posebno zaradi nedavne ekonomske tranzicije. Glede na to je težko podajati priporočila v zvezi s pribitki na ocenjene vrednosti ob upoštevanju zgodovinskih prekoračitev, kot so to predlagali Flyvbjerg in sodelavci (2002, 2003, 2004). To je bistveno lažje v primerih držav, kjer so dejavniki, ki vplivajo na prekoračitve, utečeni in so posledično tudi prekoračitve stabilne skozi čas. Na splošno dokazi ne kažejo, da so prekoračitve v Sloveniji višje kot v vzorcu Flyvbjerga in sodelavcev (2003), ki obravnava gospodarsko najbolj razvite države. Izmed razpoložljivih raziskav je po naši oceni vzorec danske raziskovalne skupine tudi sicer najustreznejši v smislu podobne sestave projektov glede na njihovo velikost ali način izvajanja. Čeprav sistematične prekoračitve stroškov v Sloveniji v primeru gradnje cestne infrastrukture so prisotne, niso bile stabilne. Njihova fluktuacija je preko sistema ocenjevanja predvsem posledica fluktuacij porabe države za izvedbo NPIA ter zaprte narave nacionalnih gradbenih trgov in, v primeru Slovenije, tudi majhnosti lokalnega gradbenega trga. Ocenili smo, da zgornji mehanizem pojasnjuje vsaj 50 % gibanja prekoračitev skozi čas. Žal od DARS nismo uspeli pridobiti podatkov o izhodiščnih vrednostih javnih razpisov na posameznih projektih in ponujenih vrednosti izbranih ponudnikov, s katerimi bi lahko natančneje ocenili, ali se prekoračitve stroškov gradnje skozi čas spreminjajo, če bi izločili vpliv cen. Ugotovitev v zvezi s fluktuacijami skozi čas je na mestu predvsem za stroške gradnje ter z njimi povezane stroške projektne dokumentacije, ki se lahko ocenjujejo v odstotku od ocenjenih stroškov gradnje. V primeru stroškov odkupa in spremembe namembnosti zemljišč fluktuacija skozi čas ni bila prisotna oziroma so prekoračitve v tem primeru stabilne. To povezujemo predvsem z dejstvom, da ocenjevanje teh stroškov po našem razumevanju ni predmet zgodovinske baze cen DDC. Posledično je v primeru te stroškovne kategorije mogoče sklepati, da različne zakonodajne ali druge izboljšave na tem področju skozi leta niso imele bistvenega vpliva na zmanjšanje prekoračitev v tem segmentu. Glede na ugotovitve lahko po naši oceni pričakujemo, da se bodo ob trenutnem sistemu ceteris paribus, prekoračitve po doseganju minimuma začele povečevati do ustalitve na določeni ravni, ki bo višja od izmerjene v vzorcu II. DARS je v letu 2003 uvedel limitirane cene, ki dopuščajo največ + 3 % odstopanje od izhodiščnih cen javnega naročila za traso in največ

132 % za objekte. Ustalitev prekoračitev na določeni ravni je mogoče argumentirati s tem, da se baza DDC zaradi limitov ne bo mogla več polniti s previsokimi cenami, ki bi jih povzročili morebitni previsoki izdatki države za izvedbo NPIA, ampak samo z nižjimi. V zvezi s prekoračitvami izstopa tudi dejstvo, da med velikostjo pribitka za nepredvidena dela in velikostjo prekoračitev stroškov ni funkcijske povezave. To razumemo kot neposreden dokaz, da trenutno določanje pribitkov za nepredvidena dela odraža odsotnost ustrezne in/ali celovite analize tveganj oziroma se ti določajo arbitrarno. Presentljivo je dejstvo, da je raziskava HEATCO (2005, 21) 91 še pred kratkim ugotavljala, da so posamezne države še vedno uporabljale višje diskontne stopnje kot orodje za obvladovanje tveganj, pred letom 2000 pa je višje diskontne stopnje uporabljala tudi večina najrazvitejših držav. Že dolgo časa je znano, da je takšen pristop neustrezen, saj predstavlja zelo grob in pavšalen pristop k obvladovanju tveganj. Raziskave o povprečnih prekoračitvah v zadnjih letih posredno potrjujejo tudi napoved Spackmana (2001, 241), da višje diskontne stopnje povečujejo spodbude k podcenjevanju stroškov in precenjevanju koristi. Ob upoštevanju fluktuacij skozi čas je mogoče reči, da so prekoračitve relativno majhne kljub prisotnosti manj ugodnih pogojev (majhen trg - več možnosti za slabo prakso med ponudniki, omejene izkušnje z javnim naročanjem, omejeni zgodovinski podatki ) kot obstajajo v gospodarsko najbolj razvitih državah. Morebiten razlog za to gre iskati v politični privlačnosti cestne infrastrukture v primerjavi z drugimi tipi motiv za podcenjevanje stroškov je relativno šibkejši, če je gradnja cest že tako politična prioriteta. Medtem ko se je NPIA od svojega začetka nekajkrat razširil, je bilo na primer po ocenah Ministrstva za promet RS v enakem obodbju realiziranih samo % Nacionalnega programa za izgradnjo železniške infrastrukture (NPRJZI, Uradni list RS, št. 13/1996). Sumarno lahko na koncu tega podpoglavja izpostavimo, da je presentljivo, kako malo pozornosti je bilo do pred nekaj leti deležno področje prekoračitev v svetu. Enako presentljivo je, da tudi v najrazvitejših državah vse relevantne inštitucije sploh ne zbirajo podatkov na tak način, da bi bile analize prekoračitev sploh mogoče. V tistih inštitucijah, ki pa podatke vendarle zbirajo, pa se pojavljajo težave, s katerimi smo se soočali tudi pri obdelavi podatkov DARS. Raziskovalci v okviru raziskave Mott MacDonald (2002, 28) v Veliki Britaniji so imeli najprej namen zbrati vzorec 80 projektov. Tekom analize so uspeli ustrezno podatkovno strukturo sestaviti samo za 50 projektov, ker je bilo arhiviranje podatkov neustrezno organizirano. V ZDA GAO (2003) navaja, da podatki o obsegu in razlogih za povečanja/prekoračitve stroškov navadno niso na razpolago, zato ker niti FHWA niti prometna ministrstva posameznih zveznih držav ne vodijo ustreznih protokolov zbiranja podatkov. 91 Od takrat tudi DG Regio (2008) v svojih priporočilih priporoča, da se v diskontno stopnjo pri obravnavi projektov ne vključuje premija za tveganje, ob čemer se priporočena diskontna stopnja giblje od 3,5 5 %. 130

133 V kontekstu inštitucij EU pa naj dodamo, da je na primer EIB proti koncu leta 2007 vzpostavila sistem za spremljanje sofinanciranih projektov, čeprav bi moralo biti spremljanje uspešnosti sofinanciranih projektov v lastnem interesu banke Prekoračitve stroškov in stroškovna učinkovitost V prejšnjih poglavjih je analiza pokazala, da prekoračitve v Sloveniji, glede na analizirano obdobje, niso večje kot v najbolj gospodarsko razvitih državah. Pojasnili smo, da gre razlog za takšen rezultat iskati predvsem v sistemu ocenjevanja stroškov in gibanju cen na trgu gradbenih storitev. Obvladovanje prekoračitev stroškov ni edino merilo učinkovitosti izvajanja investicij. Ker se ocenjevanje stroškov v primeru večine držav opira na zgodovinske podatke, to implicitno pomeni, da se v ocene vgrajujejo tudi gibanja na trgu gradbenih storitev. V kolikor proces javnega naročanja ni ustrezno voden ali pa so usmeritve politike javnega naročanja napačne, lahko to vodi k nadpovprečno visokim cenam na trgu. Iz nekaterih izkušenj drugih držav (AASHTO 2009, 51) izhaja, da je treba obseg javnih naročil ustrezno uravnavati, če ta vpliva na cene ponudnikov oziroma je potrebno spremljati njihovo zasedenost z naročili (ne samo iz cestnega, ampak tudi iz drugih sektorjev). Lahko sklepamo, da je takšno uravnavanje bistveno težje v Sloveniji, kjer je trg tako majhen, da posebno velikega števila morebitnih izvajalcev infrastrukture pravzaprav ne more biti. Majhno število ponudnikov pa je ena od predpostavk, ki povečuje možnost za dogovarjanje med njimi. V sektorju, kot je gradbeni, prilagajanje evropskim direktivam za nove države (in za stare) članice obenem ni prineslo nobenih sprememb. Kompleksnost pravnega sistema in pomen poznavanja lokalnih okoliščin sta še vedno dva bistvena elementa, ki dajeta domačim ponudnikom prednost pred tujimi. Neposredna prijava na javno naročilo iz tujine v primeru javne infrastrukture brez lokalnega partnerja ali podružnice ni preveč smiselna (Europe Economics, 98). Bistveni problem v primeru kompleksnih gradbenih storitev predstavlja tudi narava trga, kjer so gradbeni predpisi in postopki od države do države različni, enako pomemben pa je tudi dostop do lokalne infrastrukture surovin. Posledično je mednarodna konkurenca pri gradnji infrastrukture na evropski ravni zanemarljiva. EU na tem področju po našem vedenju še ni sprejela nobenih ukrepov, ki bi omogočali povečanje mednarodne konkurence Priporočila V skladu s pridobljenimi spoznanji smo oblikovali nekaj priporočil, ki smo jih tudi vsebinsko razvrstili na tri skupine. 131

134 Splošna priporočila v primeru Slovenije 1. Analizo prekoračitev stroškov je smiselno izvesti v vseh sektorjih, kjer se izvajajo investicije določenega obsega (Direkcija za ceste RS, železniški sektor, vodnogospodarski projekti, ). Še posebno je to priporočilo relevantno v tistih sektorjih, kjer so v pripravi ali izvedbi večji investicijski ciklusi - železniški sektor. 2. V vseh navedenih primerih je potrebno vzpostaviti bazo zgodovinskih podatkov, kot je vzpostavljena v primeru cest, ki je smiselno dopolniti v skladu s priporočili spodaj. 3. Spremljati je potrebno saturacijo gradbenega sektorja z naročili in le-to (resorno) uravnavati tako, da ne sproža pritiska na rast cen ali druge anomalije. 4. Podrobneje je potrebno preučiti sistem zbiranja podatkov o relevantnih cenah. V kontekstu te raziskave se je uporaba indeksov HICP ali ZGIGM izkazala za neustrezno. Spremljanje ravni cen v tistih podsegmentih gradbenega sektorja, kjer bi se to izkazalo za ustrezno, bi moral prevzeti SURS in pripravljati metodološko in vsebinsko ustreznejše indekse (na primer po vzoru nemškega Baukostenindeks). 5. Uporaba eskalacijskih mehanizmov za uravnavanje rasti cen v pogodbah z izvajalci je neustrezna. 6. Za namene ocenjevanja investicij je potrebno vzpostaviti mehanizme za sistematično obvladovanje tveganja v relevantnih kontekstih in splošno diskontno stopnjo znižati na raven, ki ne vsebuje premije za tveganje. Od gotovih ocen o stroških se je potrebno pomakniti k verjetnostnim, zakonodajalec pa mora sistemsko določiti stopnjo tveganja prekoračitev, ki je sprejemljiva v posameznih fiskalnih pogojih, ne pa tudi v različnih velikostnih razredih, saj zaenkrat ni dokazov, da so z večjimi projekti povezane tudi večje prekoračitve. 7. Na splošno je potrebno spremeniti kulturo (kjer je ta še prisotna), ki skuša z neustreznimi prijemi obvladovati izdatke in preferira kratkoročno predvidljivost izdatkov pred dolgoročno in pred stroškovno učinkovitostjo oziroma spodbuja sistematično podcenjevanje stroškov. Splošna priporočila v kontekstu EU 1. Potrebno je preučiti vzpostavitev skupnega trga na področju gradbenih storitev, še posebno v primeru infrastrukturnih projektov. Podobno kot na ostalih področjih (telekomunikacije, železniški sektor in drugi) je smiselno tudi na področju gradbenega sektorja težiti k skupnemu trgu s harmonizacijo predpisov in vertikalno (lastniško) ločitvijo infrastrukture gradbenih surovin 92 od operacij (gradbenih storitev). 2. Obenem je v interesu posameznih držav, prav tako tudi EU, da se v vseh državah članicah vzpostavijo sistemi zbiranja primerljivih podatkov za pripravo ustreznih indeksov cen v posameznih relevantnih sektorjih (v tem primeru v gradbenem) in sistemi zbiranja primerljivih podatkov o izvedbi infrastrukture, s čimer bi se vzpostavila osnova za izvedbo robustnih primerjalnih analiz stroškov izvedbe različne infrastrukture in/ali prekoračitev stroškov ali nedoseganja koristi. 92 Težko je na primer vstopiti na tuj trg tudi v primeru harmoniziranih predpisov, če je upravljalec vira surovin, ki mora biti dostopen lokalno (npr. peskolom) lastniško povezan z lokalnim ponudnikom gradbenih storitev (konkurentom). 132

135 Konkretna priporočila za DARS 1. Nadaljevati je potrebno z vodenjem baze zgodovinskih podatkov o cenah, obenem pa preučiti, kako izboljšati obstoječi metodološki pristop (npr. primerjava letnih povprečij cen s tehtanim povprečjem cen celotne baze kaže zavajajočo sliko, če so bile cene v posameznem obdobju izredno visoke) oziroma vzpostaviti standardne metode 93 za interpretacijo vsebovanih podatkov. Bazo je potrebno dopolniti s podatki o obračunskih (realiziranih) cenah na projektih. 2. Analizo prekoračitev, ki smo jo pripravili v tej raziskavi, je potrebno dopolniti s podatki vseh razpoložljivih projektov. Dopolniti jo je potrebno z elementom kompleksnosti infrastrukture (ali delež posameznih odsekov pod/nad zemljo, tipov objektov vpliva na raven prekoračitve). Nadaljevati je potrebno s prepoznavanjem elementov, ki lahko vplivajo na natančnost ocenjevanja projektov. 3. Analognim družbam v drugih državah ali relevantnemu združenju takšnih organizacij je potrebno podati pobudo za izvedbo robustnejših primerjalnih analiz stroškov (cen) izvedbe tras in objektov. V primeru večih vključenih organizacij je mogoče primerjalno analizo zaupati tudi neodvisni organizaciji in rezultate anonimizirati (za posamezno državo je relevantno le, koliko odstopa od povprečja vseh opazovanj in zakaj). V takšni analizi je potrebno upoštevati kasnejše stroške tekočega in investicijskega vzdrževanja infastrukture. 4. Pristopiti je potrebno k uvedbi sistematičnega obvladovanja tveganj pri ocenjevanju stroškov projektov (kot tudi med izvedbo projektov). Obenem je potrebno pripraviti podlage (obvezna priporočila, podatkovne osnove in možnost najema potrebne programske opreme), s katerimi bodo projektanti lahko pristopili k verjetnostnemu ocenjevaju stroškov. 5. Na podlagi rezultatov statistične analize in druge ugotovitve v tej raziskavi lahko priporočimo zelo konzervativno prilagoditev posameznih kategorij ocenjenih stroškov v IP, in sicer za 5 % v primeru stroškov gradnje 94 ter za 15 % v primeru stroškov odkupa zemljišč in spremembe namembnosti 95. Posledično se morajo prilagoditi tudi drugi stroški, katerih ocena je vezana na obseg stroškov gradnje (priprava projektne 93 Pripraviti oziroma iz razpoložljive literature je smiselno povzeti konkretne smernice za interpretacijo gibanj cen. Priročnik kot je A practical guide to estimating (AASHTO 2009) navaja na primer, če so izhodiščne ocene na javnih razpisih 15 % nižje od ponudb, ki so normalno porazdeljene, je to običajno indikator premika v tržnih cenah. 94 Tako odločitev smo sprejeli kljub temu, da povprečna prekoračitev za projekte, katerih gradnja se je začela po letu 1999, znaša 3 %. Razlog za takšno odločitev so pričakovana gibanja prekoračitev te postavke (glej poglavje 8.5.4). 95 O konzervativnem predlogu govorimo zato, ker nas glede na porazdelitev podatkov v vzorcih takšno povečanje pripelje šele na stopnjo, ko obstaja 50 % verjetnost prekoračitve (ali obratno). Ni nujno, da je to za investitorja vedno sprejemljivo v kontekstu razpoložljivih sredstev, medtem ko diskriminacija v smislu velikosti projektov zaenkrat ni utemeljena, saj je statistična analiza v tej disertaciji pokazala, da ni povezave med velikostjo projektov in prekoračitvami. V kontrast lahko navedemo, da EU pri pripravi prošenj za sofinanciranje projektov zahteva srednjo vrednost (mediano) (European Commission 2008, 64). 133

136 dokumentacije in raziskave ter nadzor). Te ocene je potrebno dopolniti v skladu z zgornjimi priporočili Ocene je potrebno dopolniti v skladu z rezultati analize, ki bi zajemala vse razpoložljive projekte DARS in jih periodično posodabljati. Popraviti pa jih je potrebno tudi v skladu z stopnjo tveganja, ki jo je investitor še pripravljen sprejeti. 134

137 11 Viri in literatura 1. AASHTO A practical guide to estimating. American Association of State Highway and Transportation Officials: Technical Committe on Cost estimating. Dostopno na: GUIDE %20TO %20COST %20ESTIMATING_JULY %202009_LT.pdf 2. Abadie, R.; Howcroft, A Developing Public Private Partnerships in New Europe. Price Waterhouse Coopers. Dostopno na: /Extweb/service.nsf/docid/6FDD654BE69A4B BDC00527C30/$file/pwc_PP P_report_final.pdf 3. Arrow, K. J.; Lind, R. C Uncertainty and the Evaluation of Public Investment Decisions, American Economic Review 60(3): Ašanin-Gole, P.; Polenšek, T Slovenske avtoceste - trideset let avtocest v Sloveniji. Ljubljana: DARS. Dostopno na: 5. Ayyub, Bilal M. Risk Analysis in Engineering and Economics, Chapman & Hall/CRC, Baccarini, D The Maturing Concept of Estaimating Project Cost Contingency - A Review. AUBEA2006, 11/07/2006. University of Technology, Sydney: University of Technology, Sydney. 7. Berechman, J.; Wu, Q Cost overruns Risk Analysis in Transportation Infrastructure Investments. UBC P3 Project. Working Paper Phelps Centre for the Study of Government and Business. University of British Columbia. 8. Blanc-Brude, F.; Goldsmith, H.; Välilä, T Ex Ante Construction Costs in the European Road Sector: A Comparison of Public-Private Partnerships and Traditional Public Procurement. Economic and Financial Report 2006/01. EIB. Dostopno na: 9. Booz Allen Hamilton Inc Managing Capital Costs of Major Federally Funded Public Transportation Projects. Transportation Research Board of the National Academies: Transit Cooperative Research Program. 10. Brealey R. A.; Cooper I. A.; Habib M. A Investment Appraisal in the Public Sector. Oxford Review of Economic Policy 13(4): Dosegljivo: 135

138 11. Bruzelius, N.; Flyvbjerg, B.; Rothengatter, W Big decisions, big risks: improving accountability in mega projects. International Review of Administrative Sciences, 64, Campbell, T.; Goodwin, J. Yescombe, E.R Evaluation Report: Evaluation of PPP projects Financed by the EIB. EIB. Dosegljivo: ev_jzp_en.pdf 13. Chen, Y.; Smith, R Equilibrium Cost Overruns. Annals Of Economics And Finance 2: Da, Z.; Guo, R; Jagannathan, R CAPM for Estimating the Cost of Equity Capital: Interpreting the Empirical Evidence. NBER Working Paper No. w Dostopno na: DARS Rebalans plana razvoja in finančnega načrta za leto DARS: Celje. 16. DDC. (brez letnice). Projekti pred letom 1994 (elektronski vir). Dostopno na: Demirag I.; Dubnick M.; Khadaroo, M. I A Framework for Examining Accountability and Value for Money in Britain's Private Finance Initiative. Journal of Corporate Citizenship JCC. Dosegljivo: DfT Procedures for Dealing with Optimism Bias in Transport Planning Guidance Document. The British Department for Transport. London: Author. Dosegljivo: downloadable/dft_localtrans_ pdf 19. DG Regio Guide To COST-BENEFIT ANALYSIS of Investment Projects - Structural Fund-ERDF, Cohesion Fund and ISPA. European Commission. Directorate General Regional Policy. 20. DG Regio Guide To COST-BENEFIT ANALYSIS of Investment Projects - Structural Funds, Cohesion Fund And Instrument for Pre-Accession. European Commission. Directorate General Regional Policy. Dostopno na: /guides/cost/guide2008_en.pdf 21. Dimson, E.; Marsh, P.; Staunton, M Global Evidence on the Equity Risk Premium. Journal of Applied Corporate Finance 15(4):

139 22. ECORYS Study on Strategic Evaluation on Transport Investment Priorities under Structural and Cohesion funds for the Programming Period : Country Report Slovenia. ECORYS Nederland BV. Rotterdam. 23. Europe Economics Evaluation of Public Procurement Directives. Markt/2004/10/D Final Report. Dosegljivo na: /publicprocurement/docs/final_report_en.pdf 24. EUROSTAT European system of accounts: ESA Statistical Office of the European Communities. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. 25. EUROSTAT Methods and Nomenclatures: Long term contracts between government units and non-government partners (Public-private-partnerships). European Communities. Dostopno na: cache/ity_offpub/ks-be /en/ks-be en.pdf 26. Ewijk, C.; Tang, P. J. G How to Price the Risk of Public Investment? De Economist. Quarterly Review of The Royal Netherlands Economic Association. 151: Flemming, J.; Mayer, C The Assessment: Public-sector Investment. Oxford Review of Economic Policy 13(4): Dosegljivo: Flyvbjerg, B Policy and Planning for Large Infrastructure Projects: Problems, Causes, Cures. World Bank Policy Research Working Paper Dostopno na: www. worldbank.org, 29. Flyvbjerg, B.; COWI, Procedures for Dealing with Optimism Bias in Transport Planning: Guidance Document. The British Department for Transport. Dostopno na: www. dft.gov.uk 30. Flyvbjerg, B.; Holm, M. S.; Buhl, S Underestimating Costs in Public Works Projects Error or Lie? Journal of the American Planning Association. 68(3): Flyvbjerg, B.; Holm, M. S.; Buhl, S How common and how large are cost overruns in transport infrastructure projects? Transport Reviews. 23(1): Flyvbjerg, B.; Holm, M. S.; Buhl, S What Causes Cost Overrun in Transport Infrastructure Projects? Transport Reviews. 24(1): Flyvbjerg, B.; Holm, M. S.; Buhl, S How (In)accurate Are Demand Forecasts in Public Works Projects? The Case of Transportation. Journal of the American Planning Association. 71(2):

140 34. Fouracre, P. R., Allport, R. J. and Thomson, J. M., The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, Research Report no. 278 Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory. 35. GAO Federal-Aid Highways: Cost and Oversight of Major Highway and Bridge Projects Issues and Options. General Audit Office T. Washington, D.C. 36. Grahame, A The Private Finance Initiative. House of Commons Library. Reasearch paper 01/117. Dosegljivo: /lib/research/rp2001/rp pdf 37. Grant, S. and Quiggin, J The risk premium for equity: implications for resource allocation, welfare and policy, Australian Economic Papers, 45(3), Grant, S.; Quiggin, J Public Investment and the Risk Premium for Equity. Economica. No. 70, s Grout, P. A Value for Money Measurements in Public-Private Partnerships. EIB. EIB Papers 10(2): Grout, P. A The Economics of the Private Finance Initiative. Oxford Review of Economic Policy 13(4): Dosegljivo: Guasch, L. J Granting and renegotiating infrastructure concessions: Doing it right. WBI Development institute. Washington D.C.: World Bank. 42. Hall, P., Great Planning Disasters. Harmondsworth: Penguin. 43. HART, O Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks, and an Application to Public-Private Partnerships. Economic Journal. Vol. 113, Issue 486. Dostopno na: Hart, O.; Shleifer, A., Vishny, R. W The Proper Scope of Government: Theory and Application to Prisons. NATIONAL BUREAU OF ECONOMIC RESEARCH. Working Paper Dostopno na: Heald, D Value for Money Tests and Accounting Treatment in PFI Schemes. Accounting, Auditing & Accountrability Journal 65(5): Hendrickson, C; Tung, A Project Management for Construction: Fundamental Concepts for Owners, Engineers, Architects and Builders (posodobljena verzija iz 2008). Prentice-Hall International Series in Civil Engineering and Engineering Mechanics. Dostopno na: 138

141 47. Hicks, J. R The Valuation of the Social Income, Economica, (V Brealey, R. A.; Cooper, I. A.; Habib, M. A Investment Appraisal in the Public Sector. Oxford Review of Economic Policy, VOL. 13 (4): ) 48. HM Treasury. 2003a. PFI: Meeting the Investment Challenge. HM Treasury. London. Dosegljivo: HM Treasury. 2003b. The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government. HM Treasury. London. Dosegljivo: Holm, M. K. S., 1999, Inaccuracy of traffic forecasts and cost estimates in Swedish road and rail projects. Unpublished paper, Aalborg University, Department of Development and Planning. 51. Jagannathan, R.; Meier, I Do We Need CAPM for Capital Budgeting? Financial Management. Management Association International. 31(4): Dosegljivo: Kahneman, D., & Tversky, A Prospect theory: An analysis of decisions under risk. Econometrica, 47, Kain, J. F., Deception in Dallas: strategic misrepresentation in rail transit promotion and evaluation. Journal of the American Planning Association, 56, Kaldor, N Welfare Propositions of Economists and Interpersonal Comparisons of Utility, The Economic Journal, (V Brealey, R. A.; Cooper, I. A.; Habib, M. A Investment Appraisal in the Public Sector. Oxford Review of Economic Policy, VOL. 13 (4): Kettl, D. F The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance. The Brookings Institution. Washington D.C.: Brookings Institution Press. 56. Kettl, D. F Sharing Power Public Governance and Private Markets. The Brookings Institution. Washington D.C.: Brookings Institution Press. 57. Klein, M The Risk Premium for Evaluating Public Projects. Oxford Review of Economic Policy 13(4): Dosegljivo: Košir, M Gradnja hidroelektrarn na spodnji Savi: Sava se je zlila čez rob. Delo. Ljubljana: Delo. 59. Laffont, J.J.; Tirole, J A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge MA: MIT Press. 139

142 60. Lichtenberg, S Proactive Management of Uncertainty Using the Successive Principle A practical way to manage opportunities and risks. Polyteknisk Press, Lichtenberg, S How to avoid overruns and delays successfully: nine basic rules and an associated operable procedure. Dostopno na: /Lichtenberg.pdf 62. Makovšek, D Cena javnega financiranja. Naše gospodarstvo. Maribor: Društvo ekonomistov Maribor. 1/53, Megginson W. L.; Netter, J. M From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization. Journal of Economic Literature. 39(2): Mehra, R The Equity Premium: Why Is It a Puzzle? NBER. Working Paper Dosegljivo: Mehra, R.; Prescott, E. C. (1985). The Equity Premium: A Puzzle. Journal of Monetary Economics, vol. 15(2): Merewitz, L., 1973a. How do Urban Rapid Transit Projects Compare in Cost Estimate Experience? Reprint no University of California Berkeley: Institute of Urban and Regional Development. 67. Merewitz, L., 1973b. Cost overruns in public works. In W. A. Niskanen, A. C. Harberger, R. H. Haveman, R. Turvey and R. Zeckhauser (eds), Beneit - Cost and Policy Analysis. Reprint no. 114, University of California Berkeley, Institute of Urban and Regional Development. Chicago: Aldine, s Michael Keating Public management reform and economic and social development. in OECD Journal on Budgeting. Vol. 1, No. 2: Ministrstvo za finance Besedilo Zakona o javno-zasebnem partnerstvu. Ministrstvo za finance Republike Slovenije. Ljubljana: Avtor. Dosegljivo: Mott MacDonald Review of Large Public Procurement in the UK. Dostopno na: Mrak, M.; Gazvoda M.; Mrak, M Projektno Financiranje alternativna oblika financiranja infrastrukturnih objektov. Služba Vlade RS za lokalno samoupravo in regionalno politiko. Ljubljana. 72. National Audit Office PFI: Construction performance (Report by the Comptroller and Auditor General HC 371 Session ). London: Avtor. 140

143 73. Nicoletti, G.; Scarpetta, S Regulation, Productivity and Growth: Oecd Evidence. OECD. Economics Department Working Papers No Dosegljivo: Nijkamp, P.; Ubbels, B How reliable are estimates of infrastructure costs? A comparative analysis. International Journal of Transport Economics, 26: Odeck, J Cost overruns in road construction what are the sizes and determinants? Transport Policy, 11: Odgaard, T.; Kelly, C.; Laird, J HEATCO Work Package 3: Current practice in project appraisal in Europe - Deliverable 1/Volume 1 (main text). European Commission -DG TREN. 77. Oplotnik, Ž.,; Križanič, F. 2003a. Makroekonomski učinki nacionalnega programa izgradnje avtocest (NPIA) in o morebitnih koncesijskih gradnjah na Slovenskem, revija Gospodarska Gibanja. Ljubljana: EIPF, 345: Oplotnik, Ž.,; Križanič, F. 2003b. Makroekonomski in finančni učinki različnih rokov dokončanja avtocestnega (AC) programa, revija Gospodarska Gibanja, Ljubljana: EIPF, 354: Øresundsbro Konsortiet Facts worth knowing about the Øresund Bridge. Øresundsbro Konsortiet. Dostopno na: Pavšek, A; Košič, T Socio-economic justification of motorway construction in Slovenia, movement of prices and comparison with similar projects abroad. 8th Slovenian Road and Transportation Congress, Portorož. Dostopno na: Pearce, D.; Ulph, D A Social Discount Rate For The United Kingdom. CSERGE Working Paper No School of Environmental Studies University of East Anglia Norwich. Dosegljivo: gec_1995_01.pdf 82. Pickrell, D. H., Urban Rail Transit Projects: Forecast versus Actual Ridership and Cost. Washington, DC: US Department of Transportation. 83. Računsko sodišče RS. 2009a. Revizijsko poročilo: Izvajanje in financiranje avtocestnega programa. Dostopno na: Računsko sodišče RS. 2009b. Pravilnost postopkov pri gradnji predora Šentvid. Dostopno na: Richmond, J. E. D. 2001, A whole-system approach to evaluating urban transit investments. Transport Reviews 21:

144 86. Schexnayder, C. J., S. L. Weber, and C. Fiori Project Cost Estimating: A Synthesis of Highway Practice. Part of NCHRP Project 20-7, Task 152. Washington DC: Transportation Research Record. 87. Schuurman, E. J.; Makovšek, D Assessment Report: The Institutional Role And Related Financial Processes of The Slovene Rail Infra Manager AŽP with Focus on Railway Infrastructure Investment And Maintenance Aspects. EU Twinning Project SI/03/IB/TR/01. Dosegljivo: Schwartz, G.; Corbacho, A.; Cui, Q.; Manasse, P Fiscal Policy and Public Investment in New EU Member States. Bundesministerium der Finanzen. Berlin. Dostopno na: und Verwaltung/Finanz und Wirtschaftspolitik/Finanzpolitik/Weitere Informa tionen Links/Arbeitspapiere/Okt07/008,templateId=raw,property=publicationFile.p df 89. Skamris, M. K. And Flyvbjerg, B Inaccuracy of traffic forecasts and cost estimates on large transport projects. Transport Policy 4: Skulj, S Okrogla miza: Stroški gradnje AC v Sloveniji. Dostopno na: Skulj, S Stroški gradnje avtocest v Sloveniji. 9. Slovenski kongres o cestah in prometu. Portorož. Dostopno na: www. dars. si. 92. Služba vlade RS za razvoj Resolucija o nacionalnih razvojnih projektih za obdobje Ljubljana: Urad Vlade RS za informiranje. 93. Spackman, M Social Discount Rates For The European Union: An Overview. Fifth Milan European Economy Workshop. Working Paper n Milano. Dostopno na: Spackman, M Public Investment and Discounting in European Union Member States. OECD Journal on Budgeting. 1(2): Dostopno na: Spackman, M Public-Private Partnerships: Lessons from the British Apporach, Economic Systems 26(3): SVLR Resolucija o nacionalnih razvojnih projektih za obdobje (dopolnjena, januar 2008). Ljubljana: Služba vlade republike slovenije za razvoj. Dostopno na: Szyliowicz, J. S. and Goetz, A. R., Getting realistic about megaproject planning: the case of the new Denver international airport. Policy Sciences, 28,

145 98. Thomson, C.; Goodwin, J.; Yescombe, E.R Evaluation report: Evaluation of PPP projects Financed by the EIB. EIB. Dostopno na: Attachments/ev/ev_ppp_en.pdf 99. Treasury Taskforce PFI Technical Note No 5: How to Construct a Public Sector Comparator. HM Treasury. Dosegljivo: Turk, I Izdatki, vložki, stroški, poraba in korist. Revizor. Slovenski inštitut za revizijo. Ljubljana: SIR. št. 1/06; 101. Välilä T.; Mehrotra, A Evolution and Determinants of Public Investment in Europe. EIB. Economic and Financial Report 2005/01. Dostopno na: Välilä, T How expensive are cost savings? On the economics of public-private partnerships. EIB PAPERS. 10(1): Vlada RS Okviri gospodarskih in socialnih reform za povečanje blaginje v Sloveniji. Ljubljana: Avtor Wachs, M When Planners Lie With Numbers, Journal of the American Planning Association, Vol. 55, No.4, s Walmsley, D. A.; Pickett, M. W The Cost and Patronage of Rapid Transit Systems Compared with Forecasts. Research Report 352. Crowthorne: Transport Research Laboratory. 143

146 Priloga 1. Seznam intervjuvancev. Intervju: Martin Žitnik Vodja sektorja za DDC kalkulacije Marija Cigoj Vodja sektorja za DDC računovodstvo Boštjan Kovač Izvršni direktor za finance DARS Nevenka Predalič Samostojna strokovna DARS sodelavka Žan Jan Oplotnik Član uprave DARS DARS Peter Černigoj Sekretar (do ) Ministrstvo za Finance Intervjuvanci so privolili v posredovanje posameznih komentarjev po elektronski pošti, medtem ko audio posnetkov nismo uspeli pridobiti. 1

147 Priloga 2. Ali so diskontne stopnje med ostalimi državami na območju EU in novimi članicami EU-8 različne. Mann-Whitney Test Diskontna stopnja Ranks Države n Mean Rank Sum of Ranks Ostale_države 14 9,57 134,00 EU-8 Total ,88 119,00 Test Statistics b Mann-Whitney U Wilcoxon W Z Asymp. Sig. (2-tailed) Exact Sig. [2*(1-tailed Sig.)] Diskontna stopnja 29, ,000-1,881,060,070 a a. Not corrected for ties. b. Grouping Variable: Države 2

148 Priloga 3. Projekti v vzorcu I. Opombe: * Nekatere ocene so bile navedene v četrtletjih in ne mesecih. V teh primerih je bil izbran srednji mesec četrtletja. Zap. št. Odsek Tip Dolžina (km) Predvideni začetek* Predano v promet Ocenjeni stroški (v mio EUR)** Dejanski stroški (v mio EUR )** Prekoračitev stroškov 1. Šentjakob - Malence AC 10,70 nov.94 avg ,81 253,73 222,94 % 2. Arja vas - Vransko AC 20,90 nov.94 sep ,03 164,96 160,11 % 3. Vransko - Blagovica AC 16,79 maj.96 avg ,54 431,22 158,22 % 4. Zadobrova - Tomačevo HC 4,30 nov.94 nov.98 23,87 57,42 240,58 % 5. Blagovica - Šentjakob AC 20,26 avg.96 jul ,47 258,37 138,56 % 6. Divača - Kozina AC 6,70 sep.95 mar.98 35,82 47,59 132,85 % 7. Kozina - Klanec AC 4,80 nov.98 nov.00 72,03 65,03 90,28 % 8. Slivnica - Fram; BDC - Hoče AC+HC 6,80 nov.96 maj.98 51,39 63,19 122,95 % 9. Vipava - Selo AC 11,52 nov.96 okt.99 66,45 75,12 113,04 % 10. Višnja Gora - Bič AC 11,20 mar.98 okt.00 73,16 76,87 105,08 % 11. Podtabor - Naklo AC 4,30 apr.01 sep.03 34,08 30,31 88,93 % 12. Škofije - Srmin HC 2,40 apr.00 avg.05 30,20 24,53 81,23 % 13. Krška vas - Obrezje AC 12,29 dec.01 nov.04 78,00 93,64 120,06 % 14. Kronovo - Smednik AC 9,15 dec.01 jul.04 60,64 59,17 97,58 % 15. Naklo Kranj - vzhod AC 9,00 maj.98 nov.00 18,05 18,11 100,37 % 16. Smednik - Krška vas AC 13,70 avg.03 dec.04 83,69 74,03 88,46 % 17. Dane - Fernetiči AC 3,86 jun.94 nov.97 23,99 41,41 172,59 % 18. Mariborska cesta Celje Rekonstrukcija 2,20 feb.98 jun.06 27,22 46,50 170,85 % 19. Priključek Razdrto AC priključek 0,90 sep.00 mar.03 3,62 3,60 99,53 % 20. Lopata, Celje - zahod AC priključek 3,4 avg.02 jul.04 17,06 19,29 113,08 % Skupaj 175, , ,11 Povprečje 138,18 % **Cene december Vir: Interna dokumentacija DARS-a (izbrani investicijski programi in interni podatki DARS-a o fakturirani realizaciji po projektih). 3

149 Priloga 4. Projekti v vzorcu II. Zap. št. Odsek Tip Dolžina (km) Predvideni začetek* Predano v promet Ocenjeni stroški (v mio EUR)** Dejanski stroški (v mio EUR )** Prekoračitev stroškov 1. Šentjakob - Malence AC 10,7 nov.94 avg.99 93,00 205,35 220,81 % 2. Arja vas - Vransko AC 20,9 nov.94 sep.97 89,44 131,48 147,00 % 3. Vransko - Blagovica: Vransko - Trojane AC 8,6 avg.96 jun.02 94,16 210,62 223,67 % 4. Vransko - Blagovica: Trojane - Blagovica AC 8,2 jul.00 avg ,53 193,94 127,99 % 5. Zadobrova - Tomačevo HC 4,3 nov.94 nov.98 18,04 47,53 263,42 % 6. Blagovica - Šentjakob AC 20,26 avg.96 jul ,14 214,22 155,07 % 7. Divača - Kozina AC 6,7 sep.95 mar.98 31,33 40,67 129,84 % 8. Kozina - Klanec: I. faza AC 0,8 nov.98 jun.02 21,84 20,14 92,22 % 9. Kozina - Klanec: II. faza AC 4 nov.98 nov.00 43,86 38,64 88,10 % 10. Klanec - Ankaran: Srmin Socerb AC 10,5 feb.00 nov ,12 182,73 88,65 % 11. Klanec - Ankaran: Socerb Klanec AC 4,4 feb.00 nov.04 81,86 63,41 77,46 % 12. Razdrto-Vipava: HC razcep Razdrto - km 1,3 HC 1,3 dec.98 nov.00 10,99 10,45 95,14 % 13. Razdrto - Vipava (subsection Vipava - Podnanos) HC 3,71 jun.00 dec.03 13,49 13,60 100,77 % 14. Slivnica - Fram; BDC - Hoče AC+HC 6,8 nov.96 maj.98 36,48 49,50 135,68 % 15. Slovenska Bistrica - sever AC priključek 0,8 avg.96 sep.97 2,95 3,11 105,46 % 16. Razcep Razdrto AC razcep 0,9 sep.00 mar.03 3,30 3,39 102,56 % 17. Vipava Selo AC 11,52 nov.96 okt.99 53,54 60,16 112,37 % 18. Višnja Gora Bič AC 11,2 mar.98 okt.00 61,09 62,98 103,09 % 19. Obvoznica Lendava Državna cesta 6,8 maj.98 jul.99 13,23 7,81 59,00 % 20. Obvoznica Ormož AC 3,68 avg.96 sep.98 8,59 9,86 114,89 % 21. Podtabor - Naklo AC 4,3 apr.01 sep.03 29,25 26,03 89,00 % 22. Izola - Jagodje HC nadgradnja 2,3 nov.98 jun.99 3,62 2,89 79,91 % 23. Lopata, Celje - zahod AC priključek 3,4 avg.02 jul.04 14,97 16,59 110,79 % 24. Slovenska Bistrica - Hajdina, Državna cesta 6,8 sep.01 dec.04 13,12 12,68 96,65 % 4

150 Obvoznica Pragersko 25. Škofije - Srmin HC 2,4 apr.00 avg.05 25,51 15,11 59,24 % 26. Krška vas - Obrezje AC 12,285 dec.01 nov.04 60,59 70,90 117,01 % 27. Kronovo - Smednik AC 9,15 dec.01 jul.04 49,76 50,22 100,92 % 28. 2B- hitra cesta HC 2 avg.99 okt.01 16,61 16,28 97,97 % 29. Pesnica - Slivnica, Nova Zrkovska cesta (I. faza) AC 1,045 avg.05 dec.06 4,23 5,66 133,88 % 30. Nova Zrkovska Državna cesta 0,87 avg.99 sep.00 4,27 7,50 142,89 % 31. Smednik - Krška vas AC 13,7 avg.03 dec.04 64,15 63,72 99,32 % 32. Bič - Trebnje - Hrastje (subsection Bič - Korenitka) AC 4,82 apr.02 dec.03 36,28 27,09 74,68 % 33. Dane - Fernetiči AC 3,86 jun.94 nov.97 22,44 36,73 163,65 % 34. Lenart-Beltinci: Vučja vas - Beltinci AC +Rekonstrukcija 16,6 avg.00 okt ,41 81,26 69,80 % 35. Šmarje - Dragonja (3. pas) Rekonstrukcija državne ceste 3,3 nov.98 mar.02 3,43 4,17 121,41 % 36. Mariborska cesta Celje Rekonstrukcija državne ceste 2,20 jul.99 nov.05 21,32 40,65 190,67 % Skupaj 235, , ,05 Povprečje 123,39 % Opombe: * Nekatere ocene so bile navedene v četrtletjih in ne mesecih. V teh primerih je bil izbran srednji mesec četrtletja. **Cene december Vir: Interna dokumentacija DARS-a (izbrani investicijski programi in interni podatki DARS-a o fakturirani realizaciji po projektih). 5

151 Priloga 5. Iz vzorcev I in II izključeni sofinancirani projekti. Z upoštevanim sofinanciranjem (kot osnova so upoštevani celotni ocenjeni stroški) Zap. št. Odsek Tip Dolžina (km) Predvideni začetek* Predano v promet Ocenjeni stroški (v mio EUR)** Dejanski stroški (v mio EUR )** Prekoračitev stroškov 1. Koper - Šmarje - Dragonja (odsek Slavček - Tomos) Rekonstrukcija državne ceste 1 jul.04 nov.05 8,48 5,77 68,02 % 2. Mele - Šratovci - Radenci Rek. državne ceste 2,7 avg.98 jul.99 4,11 3,48 84,70 % 3. Zahodna obvoznica Maribor - I. faza Rekonstrukcija državne ceste 1 okt.98 maj.99 1,79 1,50 83,91 % 4. Zahodna obvoznica Maribor (Maribor - most Erjavčeva) Državna cesta 0,8 jan.00 jul.02 13,05 7,65 58,65 % 5. Zahodna obvoznica Maribor (Erjavčeva - Proletarskih brigad) Državna cesta 0,86 nov.03 nov.04 5,49 3,85 70,02 % Povprečje 73,06 % Mediana 70,02 % Brez upoštevanega sofinanciranja (kot osnova je upoštevan samo delež ocenjenih stroškov, ki jih je financiral DARS) 1. Koper - Šmarje - Dragonja Rekonstrukcija (odsek Slavček - Tomos) državne ceste 1 jul.04 nov.05 6,93 5,77 83,19 % 2. Rekonstrukcija Mele - Šratovci - Radenci državne ceste 2,7 avg.98 jul.99 2,64 3,48 131,51 % 3. Zahodna obvoznica Maribor - Rekonstrukcija I. faza državne ceste 1 okt.98 maj.99 0,99 1,50 150,01 % 4. Zahodna obvoznica Maribor (Maribor - most Erjavčeva) Državna cesta 0,8 jan.00 jul.02 9,80 7,65 78,02 % 5. Zahodna obvoznica Maribor (Erjavčeva - Proletarskih brigad) Državna cesta 0,86 nov.03 nov.04 2,10 3,85 182,87 % Mean 125,12 % Median 131,51 % Opombe: * Nekatere ocene so bile navedene v četrtletjih in ne mesecih. V teh primerih je bil izbran srednji mesec četrtletja. **Cene december Vir: Interna dokumentacija DARS-a (izbrani investicijski programi in interni podatki DARS-a o fakturirani realizaciji po projektih). 6

152 Priloga 6: Regresijska analiza prekoračitev stroškov po stroškovnih kategorijah. Model R R Square a. Predictors: (Constant), CP Adjusted R Square Model Summary Std. Error of the Estimate R Square Change Change Statistics F Change df1 df2 Sig. F Change,978 a,957,955 9,45866 %, , ,000,987 b,973,970 7,66819 %,016 10, ,005,991 c,982,979 6,46818 %,009 7, ,013 b. Predictors: (Constant), CP, LP c. Predictors: (Constant), CP, LP, PP Coefficients a Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients Model B Std. Error Beta t Sig. 1 (Constant) 14,336 6,176 2,321,032 CP,880,044,978 20,081,000 2 (Constant) 9,875 5,195 1,901,074 CP,862,036,959 24,006,000 LP,050,015,129 3,223,005 3 (Constant) 4,929 4,722 1,044,312 CP,850,031,945 27,772,000 LP,055,013,142 4,183,001 PP,040,014,095 2,809,013 a. Dependent Variable: FCP 7

153 Priloga 7. Regresijska analiza ali se prekoračitev stroškov LP spreminja skozi čas. Model Summary Change Statistics Model 1 R R Square Adjusted R Square Std. Error of the Estimate R Square Change F Change df1 df2 Sig. F Change,424 a,180, ,05106 %,180 3, ,062 a. Predictors: (Constant), No. of months after january 1994 to the estimated starting month of project Coefficients a Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients Model B Std. Error Beta t Sig. 1 (Constant) 211,615 45,052 4,697,000 No. of months after january 1994 to the estimated starting month of project -1,641,825 -,424-1,989,062 a. Dependent Variable: LP Brez izstopajočega projekta (Dane Fernetici) Model Summary Model R 1,330 R Square Adjusted R Square Std. Error of the Estimate R Square Change Change Statistics F Change df1 df2 Sig. F Change,109,057 46, %,109 2, ,167 a. Predictors: (Constant), No. of months after january 1994 to the estimated starting month of project Coefficientsa Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients Model B Std. Error Beta t Sig. 1 (Constant) 138,557 21,167 6,546,000 No. of months after january 1994 to the estimated starting month of project -,545,378 -,330-1,443,167 a. Dependent Variable: LP 8

154 Priloga 8. Regresijska analiza ali se velikost projektov v vzorcu I skozi čas spreminja. Model 1 R R Square Adjusted R Square Model Summary Std. Error of the Estimate R Square Change Change Statistics F Change df1 df2 Sig. F Change,217 a,047 -,006 64,07118,047, ,358 a. Predictors: (Constant), No. of months after january 1994 to the estimated starting month of project Coefficients a Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients Model B Std. Error Beta t Sig. 1 (Constant) 90,114 26,964 3,342,004 No. of months after january 1994 to the estimated starting month of project -,466,494 -,217 -,943,358 a. Dependent Variable: Estimated cost in mio EUR 9

155 Priloga 9. T-test in Mann-Whitney test (dva neodvisna vzorca): primerjava prekoračitve stroškov projektov pred letom 1999 in po njem (vzorec II). T-test Group Statistics CP Projects started pre and post 1999 n Mean Std. Deviation Std. Error Mean, ,3452 % 52,47193 % 11,45031 % 1, ,5817 % 20,96589 % 5,41337 % Independent Samples Test Levene's Test for Equality of Variances t-test for Equality of Means CP Equal variances assumed Equal variances not assumed F Sig. t df Sig. (2- tailed) Mean Difference 95 % Confidence Interval of the Difference Std. Error Difference Lower Upper 7,688,009 2,702 34,011 38,76351 % 14,34509 % 9,61078 % 67,91624 % 3,061 27,945,005 38,76351 % 12,66547 % 12,81717 % 64,70985 % Man-Whitney test Ranks CP Project start n Mean Rank Sum of Ranks Before ,19 466,00 After ,33 200,00 Total 36 Test Statistics b CP Mann-Whitney U 80,000 Wilcoxon W 200,000 Z -2,487 Asymp. Sig. (2-tailed),013 Exact Sig. [2*(1-tailed Sig.)] a. Not corrected for ties. b. Grouping Variable: Projects started pre and post 1999,012 a 10

156 Priloga 10. Regresijska analiza: ali se velikost projektov skozi čas spreminja vzorec I. Model Summary Change Statistics Model 1 R R Square Adjusted R Square Std. Error of the Estimate R Square Change F Change df1 df2 Sig. F Change,217 a,047 -,006 64,07118,047, ,358 a. Predictors: (Constant), No. of months after january 1994 to the estimated starting month of project Coefficients a Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients Model B Std. Error Beta t Sig. 1 (Constant) 95 % Confidence Interval for B Lower Bound Upper Bound 90,114 26,964 3,342,004 33, ,764 No. of months after january 1994 to the estimated starting month of project -,466,494 -,217 -,943,358-1,503,572 a. Dependent Variable: Estimated cost in mio EUR 11

157 Priloga 11. Regresijska analiza: ali se velikost projektov skozi čas spreminja vzorec II. Model R R Square 1 Adjusted R Square Model Summary Std. Error of the Estimate Change Statistics R Square Change F Change df1 df2 Sig. F Change,074 a,005 -,024 48,39223,005, ,667 a. Predictors: (Constant), Number of months after January 1994 Coefficients a Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients Model B Std. Error Beta t Sig. 1 (Constant) 52,637 17,571 2,996,005 Number of months after January ,111,255 -,074 -,434,667 a. Dependent Variable: Estimated C. cost in EUR mio 12

158 Priloga 12. Regresijska analiza: ali je prekoračitev stroškov povezana z velikostjo projektov vzorec I. Model Summary Change Statistics Adjusted R Std. Error of the R Square Sig. F Model R R Square Square Estimate Change F Change df1 df2 Change 1,191 a,036 -,017 44,91721 %,036, ,420 a. Predictors: (Constant), Estimated cost in mio EUR Coefficients a Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients 95 % Confidence Interval for B Lower Bound Upper Bound Model B Std. Error Beta t Sig. 1 (Constant) 121,740 14,940 8,148,000 90, ,129 Estimated cost in mio EUR,133,161,191,825,420 -,206,472 a. Dependent Variable: FCP 13

159 Priloga 13. Regresijska analiza: ali je prekoračitev stroškov povezana z velikostjo projektov vzorec II. Model 1 R R Square Adjusted R Square Model Summary Std. Error of the Estimate R Square Change Change Statistics F Change df1 df2 Sig. F Change,088 a,008 -,021 46,58761 %,008, ,610 a. Predictors: (Constant), Estimated C. cost in EUR mio Coefficients a Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients Model B Std. Error Beta t Sig. 1 (Constant) 115,310 10,832 10,646,000 Estimated C. cost in EUR mio,085,165,088,514,610 a. Dependent Variable: CP 14

160 Priloga 14. Regresijska analiza: razmerje med pribitkom za nepredvidena dela in CP v vzorcu II. Descriptive Statistics CP Rezerva za nepredvidena dela Mean Std. Deviation n 119,1937 % 46,09551 % 36 11,1764 % 6,02877 % 36 Model Summary Change Statistics Adjusted Std. Error R R of the Square F Sig. F Model R R Square Square Estimate Change Change df1 df2 Change 1,383 a,147,122 43,19656 %,147 5, ,021 a. Predictors: (Constant), Rezerva za nepredvidena dela Coefficients a Model 1 (Constant) Rezerva za nepredvidena dela a. Dependent Variable: CP Unstandardized Coefficients B Standardized Coefficients Collinearity Statistics Std. Error Beta t Sig. Tolerance VIF 151,948 15,331 9,911,000-2,931 1,211 -,383-2,420,021 1,000 1,000 Brez štirih izstopajočih vrednosti: Descriptive Statistics Mean Std. Deviation n CP 110,1272 % 28,99944 % 32 Rezerva za nepredvidena dela 11,0889 % 5,07543 % 32 Model Summary b Change Statistics Model R R Square Adjusted R Square Std. Error of the Estimate R Square Change F Change df1 df2 Sig. F Change Durbin- Watson 1,135 a,018 -,015 29,21029 %,018, ,462,894 a. Predictors: (Constant), Rezerva za nepredvidena dela b. Dependent Variable: CP 15

161 Model 1 Coefficients a Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients Collinearity Statistics Std. B Error Beta t Sig. Tolerance VIF (Constant) 118,659 12,572 9,439,000 Rezerva za nepredvidena dela -,769 1,034 -,135 -,744,462 1,000 1,000 a. Dependent Variable: CP 16

162 Priloga 15. Stopnja izdelave projektne dokumentacije in prekoračitve stroškov gradnje (vzorec II). Mann-Whitney Test Ranks CP Engineering study Mean Sum of level n Rank Ranks Idejni projekt 21 14,71 309,00 PGD/PZI 14 22,93 321,00 Total 35 Test Statistics b CP Mann-Whitney U 78,000 Wilcoxon W 309,000 Z -2,323 Asymp. Sig. (2-tailed),020 Exact Sig. [2*(1-tailed Sig.)] a. Not corrected for ties. b. Grouping Variable: Engineering study level,020 a 17

163 Priloga 16. Regresijska analiza izdatki za izvedbo NPIA in aktivnost gradbenega sektorja. Model Summary Change Statistics Adjusted R Std. Error of the R Square Sig. F Model R R Square Square Estimate Change F Change df1 df2 Change 1,970 a,940, ,703, , ,000 a. Predictors: (Constant), NPIA expenditure in EUR mio Coefficients a Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients Model B Std. Error Beta t Sig. 1 (Constant) 153,993 91,334 1,686,120 NPIA expenditure in EUR mio 3,232,246,970 13,147,000 a. Dependent Variable: Construction sector added value to GDP 18

164 Priloga 17. Regresijska analiza razmerje med stroškovno učinkovitostjo gradnje in ravnijo cen DDC (tekoče cene). Model R R Square 1 Adjusted R Square Model Summary Std. Error of the Estimate Change Statistics R Square Change F Change df1 df2 Sig. F Change,687 a,472,397 25,19071 %,472 6, ,041 a. Predictors: (Constant), DDC current prices Coefficients a Unstandardized Coefficients Standardized Coefficients Model B Std. Error Beta t Sig. 1 (Constant) -117,630 94,860-1,240,255 DDC current prices 220,742 88,242,687 2,502,041 a. Dependent Variable: CP 19

165 Priloga 18. Testiranje statistične značilnosti razlik med vzorcem Flyvbjerga in sodelavcev in vzorcem I. Group Statistics Filter for independent samples t-test between Flyvbjerg and DARS data n Mean Std. Deviation Std. Error Mean FCP ,8648 % 44,53800 % 9,95900 % Flyvbjerg ,5389 % 29,19105 % 2,25887 % FCP/Flyvbjerg Equal variances assumed Equal variances not assumed Levene's Test for Equality of Variances F Sig. t df Independent Samples Test Sig. (2- tailed) t-test for Equality of Means Mean Difference 95 % Confidence Interval of the Difference Std. Error Difference Lower Upper 9,333,003 1, ,162 10,32589 % 7,36307 % -4,20048 % 24,85226 % 1,011 20,999,323 10,32589 % 10,21196 % -10,91112 % 31,56290 % 20

166 Priloga 19. Testiranje statistične značilnosti razlik med vzorcem Flyvbjerga in sodelavcev in vzorcem II. Group Statistics Filter for independent samples t-test between Flyvbjerg and DARS data n Mean Std. Deviation Std. Error Mean CP ,1937 % 46,09551 % 7,68258 % Flyvbjerg ,5389 % 29,19105 % 2,25887 % CP/Flyvbjerg Equal variances assumed Equal variances not assumed Levene's Test for Equality of Variances F Sig. t df Independent Samples Test Sig. (2- tailed) t-test for Equality of Means Mean Difference 95 % Confidence Interval of the Difference Std. Error Difference Lower Upper 11,890,001 -, ,823-1,34520 % 6,02124 % -13,21809 % 10,52769 % -,168 41,248,867-1,34520 % 8,00778 % -17,51429 % 14,82390 % 21

167 Priloga 20. Mann-Whitney U-test: primerjava povprečij med vzorcem I in vzorcem Flyvbjerga in sodelavcev. Ranks FCP Samples n Mean Rank Sum of Ranks FCP , ,00 Flyvbjerg , ,00 Total 187 Test Statistics a FCP Mann-Whitney U 1170,000 Wilcoxon W 15198,000 Z -2,302 Asymp. Sig. (2-tailed),021 a. Grouping Variable: Samples 22

168 Priloga 21. Mann-Whitney U-test: primerjava povprečij med vzorcem II in vzorcem Flyvbjerga in sodelavcev. Ranks Cost overrun Samples n Mean Rank Sum of Ranks CP , ,00 Flyvbjerg , ,00 Total 203 Test Statistics a CP Mann-Whitney U 2263,000 Wilcoxon W 16291,000 Z -2,419 Asymp. Sig. (2-tailed),016 a. Grouping Variable: Samples 23

169 Priloga 22: Seznam ključnih projektnih tveganj Vir: Mott MacDonald